Vinculação, uma falsa garantia

O governo deverá destinar à educação uma parcela crescente de sua receita entre 2009 e 2011, segundo Proposta de Emenda Constitucional (PEC) aprovada quarta-feira no Senado. A partir de 2011, será novamente obrigatório gastar nessa área pelo menos 18% da arrecadação. Senadores da oposição e da base governista festejaram a aprovação da PEC. Agora será possível, disse Cristovam Buarque (PDT-DF), "estancar a hemorragia de recursos" perdidos pelo setor educacional. A obrigação havia sido suspensa nos anos 90, quando o Tesouro foi autorizado, pela primeira vez, a desvincular 20% dos impostos e contribuições condicionados a gastos específicos para usá-los livremente. A Desvinculação de Recursos da União (DRU) foi renovada pelo Congresso no fim do ano passado.

A PEC recém-aprovada no Senado é uma tentativa de conciliar os interesses da educação, tais como entendidos pelos senadores, e as limitações financeiras do governo. Por isso, foi previsto um restabelecimento gradual dos gastos obrigatórios. A desvinculação cairá de 20% para 10% em 2009 e para 5% em 2010. A DRU desviou R$ 72 bilhões da área educacional, nos últimos 12 anos, segundo cálculos do Ministério da Educação citados pela senadora Ideli Salvatti (PT-SC), autora da versão original da PEC.

Os defensores da proposta podem ter as melhores intenções, mas o debate em torno da DRU e da aplicação obrigatória de verbas em certas áreas, como educação e saúde, é desvirtuado por um equívoco. Vinculação de tributos é uma irracionalidade, uma resposta equivocada ao problema das prioridades econômicas e sociais. Vincular impostos e contribuições a certas finalidades engessa o orçamento, dificulta a gestão pública e não assegura a boa aplicação de recursos. Não é uma garantia contra o desperdício nem contra a corrupção, e isso é comprovado todos os dias no Brasil.

Verbas obrigatórias são gastas com bons ou maus projetos, com programas eficientes ou ineficientes. Ministros beneficiados com verbas vinculadas têm um incentivo a menos para apresentar bons planos e exibir resultados. A garantia de recursos no orçamento favorece a rotina e o afrouxamento de controles, além de estimular a realização de despesas para o mero cumprimento de uma exigência formal.

Que a educação deva estar no topo da agenda, especialmente num país em desenvolvimento, como o Brasil, é algo aceito por todos - pelo menos em aparência. Ninguém se dispõe a contestar, publicamente, a atribuição de prioridade a rubricas como educação e saúde. Rubricas orçamentárias, no entanto, são meras palavras. Programas, projetos e qualidade administrativa são outra história. Quando terá ocorrido, no Congresso Nacional, a última discussão séria a respeito de prioridades educacionais?

Além do mais, para que vincular verbas, se todos parecem de acordo quanto à importância da educação e, naturalmente, da saúde? A PEC recém-votada no Senado foi aprovada por 58 votos no primeiro turno e 52 no segundo, sem abstenção e sem manifestação contrária em nenhum dos dois. Mais que isso: os dois turnos foram realizados no mesmo dia, sem o prazo regimental, por acordo de lideranças. Se todos concordam quanto à relevância da educação, por que não se dispõem a tratar do assunto cuidadosamente, ano a ano, em cada tramitação da proposta de orçamento? Ao defender a vinculação, os parlamentares desqualificam-se a si mesmos e declaram-se indignos de confiança quando deliberam sobre o uso de recursos públicos. O mesmo selo de baixa qualidade é colado no Executivo, declarado incapaz de eleger prioridades para as políticas públicas.

Estabelecer vinculações, dirão alguns, é uma questão de realismo. Esse procedimento pelo menos garante a destinação de recursos a setores considerados prioritários e limita as possibilidades de erro e até de desmandos na administração pública. O argumento parece ponderável e é sedutor, mas não deixa de ser falso. Verbas públicas serão sempre limitadas e nada pode substituir o esforço permanente de pesar e comparar objetivos, fixar prioridades, planejar políticas e executá-las com os meios disponíveis. Vinculação de verbas cria uma perigosa impressão de responsabilidade cumprida. É uma auto-ilusão política e um logro para o cidadão.