Gastos públicos: os limites

Com o ministro Palocci no comando, o governo Lula começou cortando gastos e aumentando o superávit primário, mas sob o comando do ministro Mantega termina fazendo o oposto. Se eleita, o que fará Dilma Rousseff? Por tudo o que tem sido dito por ela e por seus assessores, o mais provável é que opte pela trajetória prescrita pelo ministro Mantega. Quais serão as consequências?

A despesa primária do governo em relação ao PIB não para de crescer. Nos anos finais da década de 90, ela oscilava entre 14% e 15% do PIB, e atualmente está próxima de 18,5% do PIB. Não é um crescimento associado aos gastos de pessoal, que se elevaram em proporção ao PIB apenas nos últimos 18 meses, retornando ao nível do último ano do governo FHC, e sim ao pagamento de benefícios da Previdência, que saíram de 5,5% do PIB ao fim da década de 90 para mais de 7% do PIB em 2010; e às "outras despesas de custeio e de capital", que no ano final do governo FHC se aproximavam de 5% do PIB, chegando atualmente um pouco acima de 6,5% do PIB em 2010.

Em economia não há comportamentos explicados por leis matemáticas exatas, mas as despesas primárias no Brasil crescem continuamente em torno de 0,3 ponto porcentual do PIB a cada ano. Em torno desse crescimento quase mecânico há raros episódios nos quais temporariamente ocorreram quedas nas despesas. Uma delas ocorreu na transição do regime de câmbio fixo para o de câmbio flutuante, em 1999, quando o governo teve de cortar os gastos para ajudar a política monetária a dissipar os efeitos inflacionários da depreciação cambial. Outra ocorreu em 2003, mas nesse caso a queda dos gastos decorreu da aceleração não prevista da inflação, e não de cortes de gastos nominais.

O governo FHC havia enviado ao Congresso o Orçamento de 2003 propondo reajustes de salários e de preços nominais de 6,5%, que era então a meta de inflação, mas a inflação elevou-se para 16,5% ao ano, reduzindo as despesas em termos reais. Uma nova "inflação surpresa" ocorreu em 2008, cortando marginalmente os gastos de pessoal e os pagamentos de benefícios à Previdência.

Em 2009, o governo elevou os gastos buscando estimular a economia. Este seria um estímulo contracíclico e, por isso, os gastos deveriam retornar ao normal tão logo a recessão se encerrasse. A recessão já terminou, mas os gastos continuam crescendo.

Dentro das "outras despesas de custeio e de capital" há programas sociais cujo corte ninguém aconselharia. Mas há os outros gastos, sobre os quais o governo atual nunca cogitou qualquer corte, e tememos que o governo Dilma, se eleito, tenha a mesma atitude. Como o tamanho excessivo da dívida pública impõe a necessidade do cumprimento de metas para o superávit primário de forma a estabilizar a relação dívida líquida/PIB, as receitas terão de ser elevadas.

O governo não poderá lançar mão continuamente da "contabilidade criativa" com a qual vem elevando as receitas em 2010, como o "truque" da capitalização da Petrobrás ou as antecipações de dividendos futuros de empresas mobilizados pelo BNDES, e será empurrado para o aumento da carga tributária. A recriação da CPMF é uma possibilidade concreta que não pode ser ignorada.

Mas o que ocorrerá se não se dispuser a elevar os tributos e tentar solucionar o problema elevando os gastos para acelerar o crescimento econômico? Os economistas calculam que dada a restrição que a demografia impõe ao crescimento da população ocupada, e dados os níveis factíveis de crescimento da produtividade total dos fatores, taxas de investimento em torno de 20% do PIB levem a taxas de crescimento do PIB em torno de 4,5% ao ano, ou talvez um pouco mais. Mas o mundo seria muito diferente caso as taxas de crescimento chegassem a 5,5% ou 6% ao ano, o que requereria taxas de investimento maiores, entre 22% e 25% do PIB.

Há uma crença, que vem crescendo dentro do governo, de que mais gastos provocam maior crescimento econômico. Por que não gastar mais, com o maior crescimento econômico resultante gerando uma dinâmica mais favorável da dívida pública e acelerando o crescimento das receitas?

Essa "solução" esbarra na restrição imposta pelas baixas poupanças domésticas no Brasil, insuficientes para financiar investimentos dessa magnitude. Para financiar taxas mais elevadas de investimentos o País tem de absorver poupanças externas, mas mantido o atual comportamento das poupanças domésticas, taxas de investimento de 22% a 25% do PIB levariam a déficits nas contas correntes que não seriam sustentáveis.

Atualmente esta restrição não vem aparecendo. O déficit nas contas correntes do Brasil chegará a US$ 50 bilhões em 2010, e possivelmente supere US$ 70 bilhões em 2011, crescendo ainda mais em 2012, mas os abundantes ingressos de capitais permitem financiá-los facilmente. A crise no mundo desenvolvido levou a zero as taxas de juros básicas de Estados Unidos, Europa, Japão e Reino Unido, e seus respectivos bancos centrais vêm expandindo os ativos de seus balanços. A consequência é um tsunami de liquidez à cata de ativos em países com melhores perspectivas de crescimento e baixos riscos.

A abundância de fluxos de capitais permite que por algum tempo, possivelmente mais do que dois anos, o governo possa manter uma política fiscal expansionista, com déficits crescentes nas contas correntes. A tentação, neste caso, é para que a política monetária também tenha um grau maior de acomodação. Uma política monetária mais acomodativa ao lado de gastos públicos elevados atuará elevando as importações líquidas, produzindo uma sensação boa derivada do aumento do consumo das famílias e de taxas de investimento um pouco maiores.

Temporariamente o crescimento econômico mais acelerado levará ao aumento das receitas tributárias e a uma dinâmica mais favorável da dívida. Contudo, quando o mundo começar a convergir para a normalidade, os fluxos de capitais se reduzirão, e as taxas de investimento mais elevadas não mais poderão ser praticadas.

Em vez de buscar um "caminho sem lágrimas", que é apenas temporário, o governo deveria buscar rotas permanentes. Se optasse pela elevação das poupanças domésticas controlando seus gastos, poderia obter taxas mais altas de investimentos com menores déficits nas contas correntes, livrando-se parcialmente da dependência das poupanças externas. Mas essa não é uma rota que dê dividendos políticos a curto prazo tão grandes quanto a da elevação dos gastos públicos, e por isso não tem a preferência nem desse governo e, possivelmente, nem de um eventual governo Dilma Rousseff.