O que está em jogo em Durban

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O Protocolo de Kyoto (PK) teve um grande mérito ao criar, em 1997, um sistema internacional, legalmente vinculante, em que países desenvolvidos se comprometeram a limitar suas emissões e a prestar conta sobre elas e suas políticas de mitigação e adaptação. Criou também o mercado de carbono e, nele, o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), envolvendo diretamente os países em desenvolvimento, e estabeleceu as bases para um futuro regime climático em que as emissões globais serão limitadas.

Em termos quantitativos, porém, seu alcance foi pequeno. Primeiramente porque a meta era pequena (redução de 5,2% em relação a 1990) e incidia somente sobre parte das emissões, não contabilizando as dos países em desenvolvimento e as do transporte aéreo e marítimo internacional, que cresceram muito nos últimos anos.

Com a saída dos EUA, o conjunto das emissões afetadas pelo PK ficou ainda mais reduzido. O resultado foi que as emissões globais aumentaram muito. Dados do Climate Analysis Indicators Tool (Cait) apontam que entre 1990 e 2007 as emissões mundiais de CO2 cresceram 40%, não incluindo florestas nem emissões do transporte internacional. Fica evidente que Kyoto como está não é suficiente.

Em 2007, em Bali (COP-13), foi estabelecido um processo de dois anos de negociação que seria concluído em Copenhague (COP-15), onde foram incluídos vários temas que haviam ficado de fora das negociações até então, mas cujo foco principal era sem dúvida a inclusão dos Estados Unidos e dos países emergentes no esforço global de mitigação.

Isso pressupunha um acordo com metas mais ousadas para o PK, que os EUA tivessem objetivos similares aos do PK e os países em desenvolvimento tivessem um engajamento progressivo no esforço de mitigação. Isso sem contar a inclusão das emissões de transporte internacional e de novos gases industriais com alto potencial de aquecimento. Havia a expectativa de sair da COP-15 com um acordo mais abrangente e mais ambicioso.

No entanto, Copenhague foi um fracasso. Lembro-me da frustração de jogar na lata de lixo do hotel a pilha de rascunhos de um "quase acordo" muito bom que não foi concluído. A oportunidade política que tivemos em Copenhague - com mais de cem chefes de governo e com o mundo acompanhando na expectativa de um acordo que assegurasse a salvação do Planeta - foi única e dificilmente se repetirá.

O processo de dois anos não foi suficiente para que os negociadores resolvessem as divergências. Para evitar o fracasso completo, na reta final um grupo representativo de chefes de governo e ministros costurou o Acordo de Copenhague, muito aquém do conjunto que estava até então na mesa, mas que continha elementos interessantes e apontava um caminho a seguir.

Na plenária final, o Acordo de Copenhague não foi adotado por falta de consenso, já que negociadores de alguns poucos países não reconheceram a legitimidade do processo de elaboração do texto. A COP "tomou conhecimento", mas não "adotou" o acordo, o que criou um imbróglio diplomático burocrático até hoje não resolvido completamente, consumindo horas de negociação e muitas reuniões internacionais.

Ambição. De Copenhague a Cancún, gastou-se um ano discutindo o status legal do Acordo de Copenhague, como incorporar alguns dos seus elementos e, sobretudo, como construir um ambiente de confiança para aprovar um novo acordo cujo mérito seria existir, já que o nível de ambição era muito baixo.

O Acordo de Cancún tem méritos ao avançar pontualmente nas áreas de financiamento, adaptação, tecnologia e Redd+ (redução de emissões do desmatamento e degradação florestal), mas, sobretudo, por quebrar o bloqueio boliviano aprovando o acordo mesmo sob protestos do seu embaixador, que jogava para seu público interno, prática deplorável, porém comum.

E qual é o desafio para Durban? Objetivamente, o desafio continua a ser o mesmo que tínhamos em Copenhague: criar as bases institucionais para um regime climático global que torne mais eficiente e menos traumática a transição para uma economia de baixo carbono - só que num cenário muito menos favorável.

A Europa em crise e com a opinião pública saturada do tema está menos disposta a avançar sozinha. Os EUA, que nunca aceitaram um acordo legalmente vinculante, agora têm o apoio explícito do Japão, Canadá e Rússia. A China, apesar da política interna ousada para as fontes renováveis de energia, tem posições muito conservadoras na negociação, principalmente quanto a dar transparência aos números e às ações. O Brasil também tem políticas internas avançadas, mas uma postura conservadora no âmbito internacional. A esperança está na África do Sul, que tem negociadores muito capazes e posições políticas avançadas, mas que tem de carregar a agenda africana muito mais focada nos temas de financiamento e adaptação.

Nesse contexto, um grande resultado para Durban seria a definição de um processo de negociação para a criação de um novo acordo internacional e de regras claras para o período de transição, garantindo a continuidade do PK por meio do prolongamento da atual fase de cumprimento que acaba em 2012. Aproveitando as lições aprendidas no PK, é recomendável que o novo acordo não cristalize situações passadas e possa incorporar de forma mais dinâmica as mudanças que ocorrem no mundo, como economias que crescem e outras que colapsam, assim como novos gases e tecnologias que surgem. E que valorize os estoques de carbono, como as florestas, e traga vantagens comparativas para as formas de produzir e consumir com baixas emissões de sorte a tornar mais justa e fácil a transição para a inexorável economia de baixo carbono. No varejo seria importante validar as decisões de Cancún, particularmente criar as condições para que o Fundo Climático Verde pudesse operar já em 2012.

Um péssimo resultado seria a persistência nos descaminhos dos últimos anos da negociação com a consequente inviabilização de um acordo climático global no âmbito do multilateralismo da ONU.