Extinção do fundo do PIS/Pasep afeta contribuições e pode ser inconstitucional

A extinção do fundo do PIS/Pasep pode afetar as contribuições? Esta é uma pergunta que emerge da análise da Medida Provisória n. 946, de 07 de abril de 2020, que, logo em seu artigo segundo, decreta a extinção do fundo PIS-Pasep e a transferência de seus ativos para o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS).

É da estrutura constitucional das contribuições a necessária destinação dos recursos arrecadados ao financiamento de determinada finalidade. No caso das Contribuições ao PIS e ao Pasep a finalidade que legitima a instituição dessas contribuições sociais (art. 195 da CF) é o financiamento dos Programas de Integração Social e de Formação do Patrimônio do Servidor Público, que tem como principal finalidade garantir o pagamento de um "abono" salarial aos beneficiários.

A autorização para a criação das contribuições depende da vinculação da receita à respectiva finalidade e a afetação do volume arrecadado ao financiamento de despesas a ela associadas. O fundo do PIS/Pasep era o modelo utilizado para garantir a afetação das receitas arrecadadas ao financiamento dos respectivos programas. Nesse modelo, toda arrecadação era registrada no fundo e tudo que era gasto com recursos dele provenientes podia ser rastreado.

A extinção do fundo não significa, necessariamente, um desvio de vinculação, na medida em que as receitas das contribuições ao PIS e ao Pasep continuam vinculadas aos respectivos programas como previsto nas leis que as instituíram. Em outras palavras, todo o dinheiro que será arrecadado no futuro com essas contribuições deve, necessariamente, ser utilizado para o financiamento dos programas correspondentes.

Porém, a extinção do fundo com a destinação do seu patrimônio ao Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) pode representar uma desafetação do produto já arrecadado, caso estes recursos sejam empregados no financiamento de despesas não atreladas ao Programa de Integração Social e do Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público. Tal comportamento é inconstitucional, como, aliás, já decidiu o STF na ADI 2925/2005.

A grande vantagem do fundo como modelo de afetação de receitas a despesas é viabilizar a transparência na visualização dos dados de arrecadação e possibilitar um controle mais forte sobre o gasto público, na medida em que somente podem ser financiadas com dinheiro do fundo despesas compatíveis com sua finalidade. A extinção do fundo do PIS-Pasep representa um desafio no controle tanto da utilização das receitas que serão arrecadadas, que passam a ser registradas na mesma "conta" que recebe receitas de contribuições dos trabalhadores ao FGTS (que são de titularidade do trabalhador e apenas posse da União Federal),  quanto da aplicação integral do saldo transferido no financiamento exclusivo dos aludidos programas.

Assim, a menos que haja um sistema de governança contábil e suficiente para garantir à sociedade e aos órgãos de controle o acompanhamento do registro dos dados de arrecadação e gasto associados às contribuições ao PIS/Pasep, a extinção do fundo pode representar a inconstitucionalidade da cobrança para exercícios futuros por desvio de finalidade, derivado da irregular desvinculação do produto da arrecadação dos gastos públicos associados ao financiamento dos programas que legitimaram sua instituição.

*Hendrick Pinheiro, advogado do escritório Manesco, Ramires, Perez, Azevedo Marques