Anderson Rafael Nascimento, Doutor em Ciência Política (UNICAMP), Pós-doutorado em Gestão de Políticas Públicas (USP) e Professor Visitante PGPCI/UFPB
A proposta de Emenda Constitucional n? 32/2020, denominada como Reforma Administrativa, terá impactos profundos no quadro atual dos municípios e no poder local. Os equívocos da proposta de mudança começam pelo nome, pois o mais correto seria tratá-la como "reforma do funcionalismo público" (SECCHI et. al, 2021). Para os municípios, se a emenda constitucional for aprovada poderá aprofundar os persistentes espaços patrimonialistas de interferências de grupos e indivíduos na gestão pública.
Atualmente, os municípios devem ser compreendidos como uma máquina complexa. Segundo dados do Atlas do Estado Brasileiro do IPEA, em 1988, os municípios eram responsáveis por 36% do total de servidores públicos do país e, em 2017, esse número passou para 57,3% do total (IPEA, 2020).
Do ponto de vista político e institucional, as formas atuais de controle exercidos sobre os poderes municipais são mais amplas. O controle social, por exemplo, apesar de ainda frágil, é parte presente na governança das políticas públicas, representado principalmente pelos conselhos de políticas públicas. O controle institucional e do sistema de justiça também tem afetado o cotidiano da política local, especialmente em um contexto de judicialização dos direitos sociais e de diversos elementos da política.
O desenvolvimento das bases institucionais democráticas como a autonomia associativa, a concorrência partidária e o sigilo do voto também impactam nas relações socioestatais e locais no contexto contemporâneo. Nesse cenário, o clientelismo que é um conceito muito importante para compreender os entraves do desenvolvimento do município e do poder local, ganha novas roupagens ou pode se enfraquecer. Portanto, a trajetória do Estado local mirava, aos trancos e barrancos, uma maior capacidade estatal e burocrática com o aumento da responsabilização e do controle.
O quadro atual, ainda mais agravado pelo contexto da Pandemia da Covid-19, é de sobrecarga sobre as gestões locais que já consomem parte de seu financiamento para suplementar os programas nacionalizados com pequena margem para a autonomia e discricionariedade no uso de recursos ou na inovação de políticas públicas[1]
Mesmo com esses dados da realidade, os municípios ainda têm sido costumeiramente associados com espaços marcados pela incapacidade e desvios em suas gestões públicas e, principalmente, pelos mandos de seus governantes. No discurso político e até acadêmico verificam-se dois polos, sendo o centro/moderno pautado pela racionalidade, e o local/arcaico visto como espaço de atraso e predomínio dos interesses privados.
Nas últimas décadas, o desenho federalista brasileiro assumiu essa perspectiva combinando movimento de decisão e coordenação advindos do centro/União, com a implementação realizada no nível local. Portanto, argumentamos que município teriam hoje como suas atividades típicas uma mistura de implementação das políticas universais, principalmente as sociais, e os tradicionais serviços de zeladoria urbana.
O movimento centralizador pode ser compreendido como parte das agendas assumidas pela atuação do governo federal em cada momento. Se os governos do Partido dos Trabalhadores centralizaram a consolidação dos sistemas de políticas públicas, outros governos também o fizeram pela linguagem do controle dos gastos, por exemplo, com a Emenda Constitucional n? 19/1998 (Reforma gerencial), sob o governo FHC, e Emenda Constitucional n?95/2016 (PEC do Teto de Gastos), com Michel Temer.
O governo Bolsonaro retoma o movimento centralizador pelo predomínio econômico, aprovando a reforma da previdência (PEC 18/2019) e propondo a PEC 32/2020 que vem sendo nomeada como Reforma Administrativa. Os municípios tiveram (e ainda tem) impactos de diferente ordem frente à essas reformas constitucionais, pois elas estabelecem regras gerais sem a devida consideração sobre a complexidade do mundo real das administrações públicas locais. Discutiremos na sequência alguns possíveis impactos dessa PEC na realidade dos municípios e frente ao poder local.
O primeiro ponto da proposta apresentada pelo governo diz respeito ao desconhecimento (ou desconsideração) da esfera municipal. A proposta atual é falha em apontar diagnósticos e estimativas dos seus impactos sobre o governo federal e estaduais. Esse problema é agravado pela inexistência de qualquer dado sobre a realidade municipal. Portanto, não há qualquer indício de preocupação dos impactos da pretensa reforma em relação no nível local.
Em termos do funcionalismo público que será mais diretamente afetado pela proposta de reforma, vale a pena citar o exemplo do estado da Paraíba, a partir de dados de seu Tribunal de Contas[2]. O estado registrou, a partir de 2014, um declínio do número de servidores efetivos e a ampliação das formas de funcionários contratados e comissionados. Atualmente, quase 40% dos servidores que são remunerados pelas prefeituras paraibanas são de contratos temporários (função de confiança, eletivos, comissionados, contratação por excepcional interesse público).
Os problemas centrais desse tipo de vínculo de trabalho são (1) a possibilidade de contratação de mão-de-obra por meio menos transparentes e mais instáveis, prejudicando critérios de competência e continuidade dos serviços públicos locais; (2) grande parte desses servidores públicos atua com as políticas sociais universais e isso pode ser fonte de precarização dos serviços entregues à população; (3) essas funções são tradicionalmente ocupadas por segmentos sociais mais vulneráveis, como mulheres e negros, que podem estar mais sujeitos às trocas clientelistas.
A PEC 32/2020 permite também que a União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios firmem "instrumentos de cooperação" com órgãos, entidades públicas e privadas para execução de serviços públicos, inclusive com o compartilhamento de estrutura física e a utilização de recursos humanos de particulares, com ou sem contrapartida financeira.
Os serviços de zeladoria urbana como a coleta de lixo e o transporte público serão beneficiadas com essa mudança. Faça uma simples busca no google com as palavras "corrupção" e "coleta de Lixo" ou "transporte urbano" e isso dará a dimensão do tamanho do nosso problema.
As normas gerais sobre esses chamados "instrumentos de cooperação" serão definidas posteriormente por lei infraconstitucional. Até lá, os municípios terão competência legislativa plena sobre essa matéria. Portanto, é uma margem para terceirização e descentralização com o risco de beneficiar determinadas pessoas jurídicas que passarão a ter muita capacidade de interferência na gestão e no poder local.
Esses instrumentos de cooperação trazidos pela PEC 32/2020, não poderão ser aplicados nas carreiras típicas de Estado. Mas, o que é típico do Estado no nível municipal? Essa é mais uma omissão da PEC. Se o típico do Estado local for as políticas universais e a zeladoria urbana, a PEC está bastante distante de consolidar um caminho de burocratização e ampliação das capacidades estatais locais. Até uma definição pelos órgãos superiores do sistema de justiça, essa indefinição poderá gerar uma série de problemas na aplicação da nova lei.
A PEC 32/2020 possibilitará também a alteração da estrutura organizacional das prefeituras por meio de decreto. Atualmente, uma alteração desse porte deve passar pela Câmara de Vereadores. Nesse quadro podem ocorrer extinção de órgãos públicos, de cargos efetivos vagos e fusão de secretarias pela vontade do poder executivo. Essa é uma margem para facilitar processos de privatização e extinção de órgãos públicos, sem o debate e o escrutínio dos poderes representativos que podem ser espaço de negociação com interessados e impactados pelas alterações e exercer poder de veto.
Por fim, diversos instrumentos legais trazidos pela PEC 32/2020 passarão a constar na Constituição Federal e isso dificultará alterações posteriores que deverão seguir o rito de emendas constitucionais.
Nesse momento a PEC da Reforma Administrativa encontra-se na Câmara dos Deputados e aguarda o parecer do relator na Comissão de Constituição e Justiça (CCJ)[3]. Os caminhos para sua votação ainda parecem ser tortuosos, principalmente diante da dificuldade que o Poder Executivo federal em sustentar suas agendas prioritárias. Os riscos da aprovação de uma proposta como essa são enormes e o caminho pode resultar em mais instabilidade e desmandos dos governantes do momento, inclusive com aumento do autoritarismo.
Para os municípios, em seu quadro atual, os resultados da PEC podem ser ainda mais dramáticos com desmontes de estruturas locais de prestação de serviços públicos e a privatização de serviços essenciais. Em relação ao poder local, os impactos da PEC são ainda mais complicados podendo levar à captura do governo e dos orçamentos por grupos empresariais locais e ao distanciamento do interesse público.
Notas
[1] Ver texto de Ursula Dias Peres e Fábio dos Santos nesse Blog em https://politica.estadao.com.br/blogs/gestao-politica-e-sociedade/a-crise-de-financiamento-dos-estados-e-municipios-brasileiros-e-a-importancia-da-coordenacao-federal-para-o-enfrentamento-da-covid-19/
[2] Dados disponíveis em: https://sagresonline.tce.pb.gov.br
[3] Para acompanhar sua tramitação veja em https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2262083
Referências
IPEA. Atlas do Estado brasileiro. Disponível em: https://www.ipea.gov.br/atlasestado/ (Acesso em 08/04/2021) SECCHI, Leonardo (et. al). Reforma Administrativa no Brasil: Passado, presente e perspectivas para o futuro frente a? PEC 32/2020. São Paulo: Cadernos Gestão Pública e Cidadania, v. 26, n. 83, pp. 1-17, 2021
