Em junho de 2006, o então presidente Luiz Inácio Lula da Silva esteve em Itaboraí, uma cidade modorrenta, aninhada numa área rural em que os campos adjacentes à Baía de Guanabara encontram a Serra do Mar. O objetivo da visita era anunciar a construção do Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro (Comperj), um projeto faraônico que deveria englobar duas refinarias de petróleo e um conjunto de plantas petroquímicas. Estimava-se a criação de 220 mil novos empregos.
Com 150 mil habitantes, Itaboraí se preparou para um período de grande prosperidade. Hoje, porém, é quase uma cidade fantasma. Ao longo de sua avenida principal há um shopping center que não chegou a ser inaugurado, além de diversos edifícios residenciais e comerciais, um deles com heliporto no telhado, todos concluídos nos últimos meses e exibindo placas de "vende-se". "Muita gente apostou nesse novo Eldorado em Itaboraí, e não aconteceu", diz Wagner Sales, do sindicato de trabalhadores das obras do Comperj.
E o que aconteceu? Grupos privados que deveriam se associar à Petrobrás para investir nas plantas petroquímicas mudaram de ideia quando o boom do gás de xisto baixou enormemente os custos de seus concorrentes nos Estados Unidos. Lula e sua sucessora, Dilma Roussef, sobrecarregaram a Petrobrás ao determinar que empresa explorasse o pré-sal como operadora monopolista, ao mesmo tempo em que incluíam em seus planos de expansão a construção de três outras refinarias. O escândalo envolvendo o pagamento de propinas e a baixa mundial dos preços do petróleo deixaram a companhia em situação bastante ruim. O Comperj foi reduzido a uma pequena refinaria; e a conclusão das obras foi adiada para meados de 2016.
O secretário de desenvolvimento econômico de Itaboraí, Luiz Fernando Guimarães, calcula que existam 4 mil imóveis comerciais desocupados na cidade. Há dois anos, o prefeito resolveu apostar no potencial de Itaboraí como centro logístico. Mas seu maior trunfo - a localização próxima ao entroncamento da BR-101 com uma nova estrada contornando a baía de Guanabara - foi por água abaixo, pois, sob o comando "daquela maldita dona Dilma", como Guimarães se refere à presidente, o governo federal desistiu de construir o trecho que faltava para a rodovia chegar à cidade.
Dissabores semelhantes aos da cidade fluminense, mesmo que não tão dramáticos, são sentidos por toda a América Latina. A alta nos preços das commodities - minério, petróleo e grãos -, provocada pela industrialização chinesa, fez a região (ou, mais precisamente, os países sul-americanos que são exportadores desse tipo de mercadoria), embarcar numa década de ouro. Entre 2002 e 2012, o crescimento médio foi de 4,1%. A transformação social veio a reboque: 60 milhões de pessoas deixaram a pobreza, e a classe média engordou.
Mas os bons tempos acabaram. A economia latino-americana pisou fundo no freio: o crescimento ficou em apenas 1,3% no ano passado. E, segundo cálculos do Fundo Monetário Internacional (FMI), este ano não deve passar de 0,9%. Se a projeção se confirmar, será o quinto ano consecutivo de desaceleração. Isso não apenas pegou a maioria dos analistas de surpresa, como pôs a América Latina na posição de região emergente que menos cresce no mundo. Muitos acreditam que as economias latino-americanas entraram numa "nova normalidade", com o crescimento estabilizado entre 2% e 3% ao ano. É um desfecho que poria os recentes ganhos sociais em risco; os índices de pobreza já pararam de cair.
O que deu errado? Teria a América Latina desperdiçado o período de vacas gordas? A explicação que se apresenta de imediato, antes mesmo de uma análise mais detida, é a queda nos termos de troca da região - a relação entre os preços de suas exportações e importações. Depois de triplicar entre 2003 e 2011, os preços das commodities caíram um pouco e então, no ano passado, desabaram. De 2011 para cá, o investimento nas economias da região decresceu: técnicos do FMI observam que há forte correlação entre os dois fatores. A reação dos mercados financeiros não se fez esperar. Nos últimos doze meses, as principais moedas da região se desvalorizaram, em média, 20% frente ao dólar, e na maioria das bolsas de valores predomina o desânimo. A iminente elevação da taxa de juros do Federal Reserve (Fed, o banco central americano) encarecerá a captação de recursos.
Fim da expansão. Antes, esse tipo de reversão abrupta tendia a provocar pânico e fuga de capitais. Desta vez as coisas estão um pouco diferentes. Políticas macroeconômicas mais adequadas, como câmbio flutuante e níveis mais baixos de endividamento público, permitiram que vários países se ajustassem sem maiores transtornos. Chile, Colômbia e Peru, que administraram suas economias com responsabilidade, continuam a crescer, embora em ritmo bem menos acelerado. (A Bolívia, cujo governo de esquerda tem agido com relativa prudência, também ainda está crescendo.) O México, os países da América Central e a República Dominicana, que são importadores líquidos de commodities, devem ter um desempenho acima da média nos próximos anos.
Os mais prejudicados foram os países em que a gestão econômica se mostrou desastrada. Depois de um período de farra fiscal, com os consequentes efeitos inflacionários, o Brasil passa por um ajuste inevitável: segundo o governo do país, a economia encolherá 1,2% este ano, e o desemprego está em alta. A Argentina convive com estagnação prolongada e inflação de dois dígitos. Na Venezuela, a retração este ano será de 7% e a inflação chegará a 95%, prevê o FMI. De janeiro a junho, a moeda venezuelana se desvalorizou 50% ante o dólar, no mercado paralelo.
"O período de expansão acelerada não foi de todo desperdiçado, mas tampouco foi completamente aproveitado", concluem em artigo recente Guillermo Perry e Alejandro Forero, da Universidad de los Andes, de Bogotá. A maior parte da renda gerada ao longo dos anos de prosperidade foi direcionada para o consumo e para as importações. Em contraste com isso, na Ásia, a expansão vem sendo impulsionada pela exportação de produtos industrializados, investimentos e gastos com infraestrutura, o que amplia o potencial de crescimento futuro.
Não se pode dizer, porém, que os níveis de investimento - tradicionalmente baixos na América Latina - não tenham aumentado. Bancos e finanças públicas mais sólidos e mais bem regulamentados e níveis mais elevados de reservas internacionais possibilitaram que a região passasse relativamente incólume pela grande recessão de 2008-2009. O sucesso, porém, subiu à cabeça dos governantes. Muitos demoraram demais para remover os estímulos fiscais então adotados. Com a exceção parcial de Chile e Peru, nenhum governo latino-americano tem margem de manobra agora para tentar aliviar a desaceleração com mecanismos de política monetária ou fiscal.
Para voltar a crescer com mais vigor, a América Latina precisa enfrentar suas crônicas fragilidades estruturais. Basicamente, a região exporta, poupa e investe muito pouco, suas economias não são diversificadas o bastante e há um número excessivo de empresas e trabalhadores improdutivos.
Para piorar as coisas, segundo relatório do Banco Mundial publicado em maio, alguns desses problemas foram exacerbados pela ascensão da China - e dos mercados emergentes em geral - ao longo dos últimos 15 anos. A China fez com que a América Latina incorporasse ainda mais o papel de região exportadora de commodities; ao mesmo tempo, o peso relativo das exportações de manufaturados diminuiu, constata o banco. Em parte, isso é consequência da baixa taxa de poupança (inferior a 20% do PIB, quando no Sudeste Asiático chega a 30%). Os países da região têm recorrido à poupança externa, o que fez com que durante os anos de crescimento suas moedas se valorizassem mais do que deveriam, prejudicando a competitividade de muitas das empresas que não atuam no segmento de commodities.
Na década de 90, a América Latina começou a diversificar suas exportações, passando a vender maior variedade de produtos. Mas, do ano 2000 para cá, esse processo sofreu uma regressão: atualmente, nas exportações da região, só um percentual reduzido e declinante de produtos são "complexos" (isto é, resultam do uso intensivo de tecnologia). Isso faz toda a diferença. O economista venezuelano Ricardo Hausmann, da Universidade de Harvard, sustenta haver forte correlação entre a diversidade e a complexidade das exportações e o crescimento econômico subsequente. O problema da América Latina, diz Hausmann, "são as coisas que poderia haver lá e não há". Os latino-americanos "raramente falam em tecnologia e inovação, de modo que não há novos segmentos para ocupar o lugar das commodities e assumir o papel de motores do crescimento".
Em outras palavras, o problema da América Latina é o fato de ela não participar do que os economistas chamam de "cadeias globais de valor" - que, a bem da verdade, são sobretudo regionais. A indústria moderna depende de uma complexa cadeia de suprimentos, com peças sendo fornecidas por vários países, no mais das vezes geograficamente próximos uns dos outros. Cerca de 72% do "valor adicionado estrangeiro" das exportações dos países europeus é intrarregional, ou seja, provém de exportações de outras nações europeias; no Leste Asiático, o índice cai para 56%, e na América Latina, para meros 30%, segundo o Banco Mundial. Dos países da região, só o México, graças a sua integração econômica com os Estados Unidos, participa de dessas cadeias de valor.
Maquinário obsoleto, falta de escala, informalidade e burocracia. O hiato de produtividade entre a América Latina e o restante do mundo tem aumentado. Segundo o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), o fator de produtividade total da região (a eficiência com que trabalho e capital operam em conjunto) correspondia a pouco mais da metade do fator observado nos Estados Unidos em 2010. Em 1960, chegava a quase 75%. No mesmo período, o Leste Asiático reduziu sua diferença, de cerca de 50% para um terço, em relação à produtividade americana.
Por que os latino-americanos são relativamente tão improdutivos? Considere-se o negócio de Alejandro Valladares, instalado numa rua tranquila do subúrbio de Huaycán, no extremo leste de Lima, capital do Peru. Numa sala grande, com paredes de blocos de concreto, no piso térreo de sua casa, Valladares tem vinte máquinas de tricô, com as quais produz aproximadamente 12 mil pares de meias de bebê por mês. Ele as vende localmente, mas também exporta alguma coisa para o Panamá. Emprega quatro de seus filhos e dois outros funcionários. Consegue tirar o suficiente para o sustento da família, mas não muito mais que isso. O que impede a expansão do negócio? A concorrência dos chineses, diz Berta, uma das filhas de Valladares. As vendas eram melhores há 15 anos, diz ela. Os pedidos aumentaram recentemente, mas só porque a família aceitou trabalhar com margens menores.
Para crescer seria preciso mais capital, acrescenta Valladares. Ele tem carinho por suas máquinas Bentley Komet, de fabricação britânica, adquiridas de segunda-mão; mas trata-se de uma tecnologia anterior à 2ª Guerra. Também falta espaço em sua casa. Depois de atrasar o pagamento das prestações de um empréstimo, Valladares vendeu os carros que tinha e agora recorre a táxis para despachar as mercadorias. E desistiu de fazer negócios com bancos. "Quero uma vida tranquila", diz ele. Sua filha sonha em estudar administração ou arrumar um emprego em que possa aprender a operar máquinas computadorizadas. Mas ela precisa conciliar o trabalho com a criação de dois filhos.
A América Latina tem empresas grandes e modernas, algumas das quais cresceram e se transformaram em bem-sucedidas multinacionais. Mas a típica empresa latino-americana se parece com a pequena confecção de Valladares: sem escala, tecnologia ou gestão profissional.
São vários os fatores que dificultam que as empresas latino-americanas se tornem mais produtivas. Andrés Velasco, um economista que foi ministro de Finanças do Chile, enfatiza a falta de concorrência nesses que, com exceção de México e Brasil, são pequenos mercados nacionais. Aumentar a escala é fundamental para elevar a produtividade, e isso significa que é preciso partir para o exterior. Mas, apesar de muita conversa sobre integração, a América Latina ainda é bastante protecionista. Extrapolar os limites da região é difícil, tendo em vista sua localização geográfica. Como observa Velasco, na Alemanha e na China os exportadores têm 20% da economia mundial a uma distância relativamente pequena (menos de 3 mil quilômetros); seus colegas chilenos não contam com essa vantagem. Portanto, as cadeias globais de valor talvez estejam fora do alcance para os latino-americanos. "Para vender para a Ásia, você precisa vender o produto inteiro, e não só uma parte dele", diz o economista.
Outra explicação para a baixa produtividade é o fato de que metade dos latino-americanos trabalha no setor informal, onde é difícil obter tecnologia e capital. As empresas informais fazem concorrência desleal às empresas do setor formal e contribuem para aumentar sua carga tributária. Santiago Levy, do BID, acha que alguns governos latino-americanos estimularam a economia informal ao estabelecer, ao lado dos sistemas tradicionais de seguridade social, financiados com a tributação do emprego formal, esquemas que pagam aposentadorias e prestam serviços de saúde gratuitos mesmo para beneficiários que nunca fizeram contribuições.
A informalidade é, em parte, consequência de regulamentações barrocas, que aumentam os custos das empresas. Piero Ghezzi, ministro de Produção do Peru, lamenta que uma das poucas zonas de desenvolvimento industrial do país, situada em Tacna, na fronteira com o Chile, esteja desocupada, embora ofereça às empresas isenção do imposto de renda. O motivo é que os procedimentos para instalar uma empresa no local são extremamente complicados. Recentemente, Ghezzi destacou uma pequena equipe de "desburocratizadores" para tentar eliminar os obstáculos regulatórios.
Estrada bloqueada. Um freio ainda mais poderoso à produtividade é a precariedade de estradas, portos e outros equipamentos de infraestrutura. Enquanto China e Índia investem, respectivamente 9% e 6% de seus PIBs em infraestrutura, na América Latina esse tipo de investimento representa apenas 3% do PIB, segundo o Banco de Desenvolvimento da América Latina (CAF). A falta de recursos não é mais um grande problema: países como Chile, Colômbia e Peru estabeleceram mecanismos que viabilizam as parcerias público-privadas. A dificuldade é simplesmente fazer as obras. Tome-se o exemplo do Peru, que, entre os países latino-americanos de PIB mais expressivo, foi o que mais cresceu nos últimos dez anos. Entre 2005 e 2013, o governo peruano firmou parcerias para a realização de 62 projetos de infraestrutura, no valor de US$ 15 bilhões. Mas só 55% dos recursos foram gastos, diz o lobista Gonzalo Prialé.
Quem sai de Lima em direção ao sul do país precisa pegar uma estrada que passa pela febril e caótica cidade de Chincha, um centro agrícola. Às vezes, leva-se uma hora para atravessá-la. Um contrato para a construção de um viaduto foi assinado em 2005, mas as autoridades governamentais não conseguiram desapropriar toda a área necessária à obra. E há também a questão das licenças que é preciso obter antes de começar a despejar concreto no local. Os estudos de impacto ambiental levam, em média, três anos para serem realizados, diz Prialé. A construção de um gasoduto de 1,1 mil quilômetro, no sul do país, exigirá a expedição de 4.102 diferentes licenças. Em maio, o Congresso peruano aprovou uma lei para acelerar esse processo, mas sua efetividade ainda não foi posta à prova.
Ruas precárias e transporte público deficiente têm efeitos devastadores em cidades grandes. Os latino-americanos com frequência passam duas horas em ônibus lotados para ir e voltar do trabalho. Muitos, como a família de Valladares, optam por montar um negócio próprio, não muito produtivo, em casa ou em algum lugar próximo. Santiago é a única capital latino-americana com um órgão responsável pelo transporte metropolitano. A falta de planejamento urbano significa que as empresas com frequência têm dificuldades para encontrar terrenos em que possam se expandir.
Uma terceira explicação tradicionalmente dada para a improdutividade da região é a baixa escolaridade de sua força de trabalho. A América Latina realizou enormes avanços no que diz respeito à ampliação do atendimento escolar. Mas a qualidade do ensino é ruim: os oito países latino-americanos que participaram dos testes internacionais do PISA (sigla em inglês para Programa Internacional de Avaliação Comparada) para estudantes de 15 anos ficaram todos no terço inferior do ranking. Alguns economistas advertem que a educação não é nenhuma panaceia: há poucos indícios de que exista uma ligação direta entre a elevação das taxas de escolaridade e o aumento da produtividade. Corre-se o risco, dizem eles, de que indivíduos formados em sociologia acabem virando taxistas - a menos que os governos estimulem, junto com a oferta, a demanda por trabalhadores mais qualificados.
Pisco agridoce. Atravessando Chincha, chega-se, 100 km depois, a Ica. Lá, numa construção baixa na entrada da cidade, em meio a vinhedos, está instalado o Centro de Inovação Tecnológica Agroindustrial. Criada pelo governo peruano no ano de 2000, com ajuda espanhola e patrocínio privado, a instituição ajudou a elevar a produtividade dos vinhedos, dos vinicultores e das fábricas de pisco do Peru. Oferece consultorias pagas a fazendeiros e pode pôr a serviço deles um pequeno laboratório de pesquisas e uma destilaria modelo.
Do ano 2000 até o momento, a produção de uvas por hectare mais que dobrou. Atualmente o Peru é o terceiro maior exportador de uvas de mesa para a China; a produção anual de pisco, uma aguardente feita de uva, passou de 1,8 milhão de litros para 7,8 milhões, diz Pedro Olaechea, vinicultor que preside o conselho de administração da instituição. O pisco peruano, um produto tradicional, de origens muito antigas, começa a ganhar reputação mundial. Ghezzi pretende instalar vários outros centros tecnológicos como esse, começando pelos segmentos de couro, de silvicultura e de laticínios.
A América Latina não tem tradição em produzir inovações. O gasto com pesquisa e desenvolvimento, como proporção do PIB, corresponde a menos da metade do observado em países desenvolvidos. As atividades agrícolas são a grande exceção. No Brasil, a agricultura "é o único setor que fez da tecnologia a alma do negócio", diz o economista José Roberto Mendonça de Barros. A mais recente inovação, criada pela Enalta, uma empresa de São Carlos, no norte do Estado de São Paulo, chama-se "agricultura de precisão" e envolve a instalação de sensores em implementos agrícolas com o objetivo de controlar o uso de sementes e fertilizantes, impulsionando a produtividade. Quase metade dos fazendeiros de Mato Grosso adotaram a tecnologia, diz Mendonça de Barros, que projeta um crescimento de 2,5% para o agronegócio este ano - mesmo com o conjunto da economia brasileira se contraindo.
Recorrer à tecnologia para extrair mais valor de recursos naturais é parte do futuro da América Latina. Mas a região também precisa desenvolver novos negócios nos segmentos industrial e de serviços. Em influente relatório divulgado no ano passado, o BID clama pela adoção de "políticas de desenvolvimento produtivo", por meio das quais os governos tentem estimular a criação desses novos empreendimentos.
Na América Latina, políticas industriais excessivamente intervencionistas com frequência produzem resultados negativos. O que aconteceu com o Comperj em Itaboraí é só o último exemplo. A nova abordagem pede intervenções mais comedidas, o municiamento de coisas - do treinamento em habilidades específicas a novas estradas ou subvenções para a inovação - cuja ausência possa desestimular o investimento privado. Exemplo: a agência de investimento da Costa Rica ajudou a desenvolver um segmento de equipamentos cirúrgicos convencendo uma empresa americana a instalar no país um serviço de esterilização. A Start-Up Chile oferece subvenções e vistos a aspirantes a empreendedores do setor de tecnologia de todo o mundo. O programa sobreviveu, com pequenas modificações, a uma mudança de governo. O novo governo se deu conta de que tinha em mãos uma marca global; ainda que poucos estrangeiros estabeleçam definitivamente seus negócios no Chile, os participantes locais aprendem com sua predisposição para assumir riscos. "Percebemos que se tratava de uma ferramenta muito poderosa para mudar a nossa cultura", diz Eduardo Bitrán, da Corfo, a agência de desenvolvimento econômico do país.
Ao longo dos últimos 15 anos, só um país latino-americano tornou-se um importante ponto de intersecção no sistema de comércio internacional, observa Augusto de la Torre, economista-chefe do Banco Mundial para a região. O México passou a participar de cadeias globais de valor, diversificou suas exportações e começou a vender produtos mais complexos. Apesar disso, o crescimento econômico (média anual de 2,4% nos últimos 20 anos) e a produtividade do país são decepcionantes.
Uma explicação possível é que o México tem um número excessivo de monopólios, em especial no setor de serviços: as reformas implementadas pelo presidente Enrique Peña Nieto, talvez consertem isso. Outros citam a cultura jurídica frágil, pouco eficaz na garantia ao cumprimento de obrigações contratuais, e a violência criminal como fatores que desestimulam o investimento. O problema de fundo é a diferença de produtividade entre as empresas grandes e modernas, instaladas em sua maior parte no Norte do país, e os pequenos produtores informais da região Sul.
O mesmo se aplica a outros países. "O problema dos países latino-americanos é que eles não foram capazes de reproduzir, em escala nacional, as experiências que deram certo em suas regiões mais desenvolvidas", diz Hausmann. Para que isso aconteça, é preciso melhorar os transportes, aumentar a capacitação, estimular a competição e disseminar a tecnologia. Enquanto durou o boom das commodities, muitos governos puderam ignorar esse desafio. Agora não podem mais.