Nossa Constituição da República dispôs sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta pelo Tribunal de Contas da União e, ainda, sobre similar sistemática de controle externo nos âmbitos estadual e municipal pelas Assembleias Legislativas e Câmaras de Vereadores.
Mais especificamente, a Constituição da República, ao tratar do controle externo exercido pelo Congresso Nacional, auxiliado pelo Tribunal de Contas da União, previu as seguintes competências: apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República; julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por recursos públicos; realizar inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial; aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, sanções administrativas; e, ainda, suspender a execução de atos e contratos administrativos.
Diante do referido plexo de prerrogativas constitucionais, os Tribunal de Contas – da União, dos Estados e dos Municípios – assumiram, nas últimas décadas, relevante papel institucional otimizador da função pública. Ao contrário de mero exercício de atribuições em prestações de contas públicas ou de um controle estritamente técnico-contábil no âmbito público, os Tribunais de Contas assumiram relevante papel no controle da função pública e da prestação de serviços públicos, na atuação consultiva e, por fim, importante papel autocompositivo de conflitos.
Com efeito, os Tribunais de Contas exercem, atualmente, relevantes atribuições em licitações e contratos administrativos e, ainda, no âmbito do regime sancionatório de empresas contratadas pelos Poderes Públicos. Destaque-se, em especial, que a Lei n.º 14.133/2021, nossa Lei de Licitações e Contratos Administrativos, ao tratar do controle das contratações públicas, previu que a chamada terceira linha de defesa é composta pelo tribunal de contas respectivo em conjunto com o órgão central de controle interno da Administração pública.
Nesses termos, o controle externo realizado pelos Tribunais de Contas, inclusive consultivo, pode – e deve – constituir-se em relevante instância de otimização do exercício da função pública. Entretanto, o controle externo deve, em determinadas circunstâncias, ser deferente às legítimas escolhas administrativas. Não deve, por exemplo, adentrar no mérito do ato administrativo, bem como afrontar, salvo flagrante ilegalidade, os parâmetros de conveniência e de oportunidade aferidos pela Administração pública.
A mesma deferência deve ocorrer quando o Tribunal de Contas promove o controle prévio de editais e contratos administrativos. Salvo diante de flagrante ilegalidade ou de inadequação dos estudos econômico-financeiros, o controle externo não deve ser substitutivo dos estudos realizados pelo órgão licitante.
Descabe ao controle externo colocar-se como o curador universal da excelência administrativa ou, ainda, autointitular-se como detentor soberano da que considera a mais adequada intepretação jurídica. Inclusive diante das complexidades inerentes à hermenêutica jurídica, não cabe ao controle externo rever decisões administrativas e valer-se do regime jurídico sancionador em circunstâncias nas quais, razoavelmente, foram tomadas aceitáveis decisões administrativas. Havendo dúvida, deve prevalecer a decisão administrativa e não a controladora.