Íntegra do parecer emitido pela AGU sobre os transgênicos

PROCESSO No - 00001.006775/2001-78 ORIGEM : Ministério da Ciência e Tecnologia PARECER No - AGU/MP- 02/02 (Anexo ao Parecer GM-032) ASSUNTO : Competência da Comissão Técnica Nacional de Biossegurança-CTNBio. EMENTA : O poder de exigir estudo prévio de impacto ambiental para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, que envolva organismos geneticamente modificados (OGM), é da competência do Ministério do Meio Ambiente que, todavia, deverá submeter-se e submetê-los ao entendimento manifestado nos pareceres da CTNBio. PARECER O Excelentíssimo Senhor Ministro de Estado da Ciência e Tecnologia Ronaldo Mota Sardenberg, por meio do Aviso n. 130/MCT, de 25 de outubro de 2001, expõe a Sua Excelência o Senhor Ministro-Chefe da Casa Civil da Presidência da República, Pedro Parente, a divergência que lavra no seio da Administração Pública Federal, no tocante ao "órgão do Poder Público encarregado de identificar e exigir estudo prévio de impacto ambiental para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente", que envolva organismos geneticamente modificados (OGM)". Após longa e proficiente exposição do tema, em que defende a plena competência da Comissão Técnica Nacional de Biossegurança -CTNBio para a prática desses atos, solicita Sua Excelência seja a Matéria submetida ao exame da AGU, a fim de que se uniformize o entendimento da Administração sobre o tema. Assim, veio a questão à AGU e, depois de ouvidos os diversos Ministérios interessados, foi-me distribuída para estudo. 2. O Ministério do Meio Ambiente controverte os argumentos do Ministério da Ciência e Tecnologia e entende que: "Assim como o Ministério do Meio Ambiente, outros Ministérios têm suas atribuições conectadas à questão dos OGM, como o Ministério da Saúde, o Ministério da Agricultura e do Abastecimento e o Ministério da Ciência e Tecnologia, que abriga a CTNBio. Mediante esse mecanismo de ´competências compartilhadas´, cada órgão avalia a questão sob o ponto de vista da matéria específica que lhe compete, sendo que nenhum deles tem o poder de dizer a palavra final sobre o assunto, pois cada um pode, individualmente, vetar a liberação do OGM, caso entenda que o mesmo é prejudicial, do ponto de vista analisado (seja o meio ambiente, a saúde humana, a política agrícola ou o aspecto de biossegurança)." 3. É de certa forma comum no seio da Administração Pública a existência de controvérsia sobre competência para a prática de certos atos que de uma maneira ou de outra invadem, ou parecem invadir, a esfera de outros órgãos. É o que ocorre com a biossegurança, que interessa a mais de um Ministério. A questão surgiu com a Lei n. 8.974, de 5 de janeiro de 1995, que regulou os incisos II e V do art. 225 da Constituição Federal. Aí, no art. 7o - , a Lei atribuiu ao Ministério da Saúde, ao Ministério da Agricultura, Abastecimento e Reforma Agrária, e ao Ministério do Meio Ambiente e da Amazônia Legal, cada um em sua respectiva área, dentre outras incumbências, a fiscalização de projetos e atividades relacionados com organismos geneticamente modificados (OGM) e acrescentou que nesses misteres tinham os Ministérios de observar os pareceres técnicos conclusivos da CTNBio. Posteriormente, por meio de Medidas Provisórias, a última das quais é a de n. 2.191-9, de 23 de agosto de 2001, aditaram-se alguns artigos e foi dada nova redação a outro. Entre os artigos aditados está o Art. 1o -A, pelo qual foi criada a CNTBio, junto ao Ministério de Ciência e Tecnologia que, entre outras finalidades tinha a de estabelecer normas técnicas de segurança e emissão de pareceres técnicos conclusivos referentes à proteção da saúde humana, dos organismos vivos e do meio ambiente referentes a uma série de atividades ligadas aos organismos geneticamente modificados (OGM). 4. Até a edição da Lei n. 8.974, de 5 de janeiro de 1995, parece não ter havido nenhuma dúvida sobre os órgãos e entidades de Governo a quem outorgou o legislador a tutela do meio ambiente, porque o art. 10 da Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1931, com a nova redação que lhe foi dada pela Lei n. 7.804, de 18 de julho de 1989, é de clareza meridiana: "Art. 10. A construção, instalação ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento de órgão estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente -SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis -IBAMA, em caráter supletivo, sem prejuízo de outras licenças exigíveis." Assim, as atividades capazes de causar, de qualquer forma, degradação ambiental, sujeitam-se a licenciamento de um dos órgãos componentes do SISNAMA. O art. 6o - deixou dito quais os órgãos e entidades que constituem o SISNAMA. Todavia, "no caso de atividades (...) com significativo impacto ambiental, de âmbito nacional ou regional" (§ 4o - do art. 10, acrescentado pela Lei n. 7.804, de 18.7.1989), apenas o Ibama tem competência para licenciar. Portanto, se excluíssemos da consulta os organismos geneticamente modificados, nenhuma dúvida haveria sobre a competência dos integrantes do SISNAMA para exigir o estudo prévio de impacto ambiental, a não ser que se tratasse de "significativo impacto ambiental, de âmbito nacional, ou regional", quando a competência do Ibama, de supletiva passaria a exclusiva. Era a esses órgãos e entidades que se deferia a competência para a exigência de tal estudo prévio porque foi a eles que o legislador encarregou de conceder o licenciamento. Assim não fosse, poderia dar-se o caso de licença concedida a despeito de possível e até provável degradação ambiental. Paralelamente, porém, o próprio CONAMA, a quem competia estabelecer normas e critérios para esses licenciamentos, poderia determinar a realização de estudos, se bem que já com outra finalidade. Essa autorização, que é expressa, consta do inciso II, do art. 8o - da Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981, com a redação dada pela Lei n. 8.028, de 12 de abril de 1990. 5. A divergência só nasce quando a Lei n. 8.974, de 5 de janeiro de 1995, que regula os incisos II e V do art. 225 da Constituição Federal, estabelecendo "normas para o uso das técnicas de engenharia genética e liberação no meio ambiente de organismos geneticamente modificados" é modificada pela Medida Provisória n. 2.191-9, de 23 de agosto de 2001. Essa Medida Provisória cria a Comissão Técnica Nacional de Biossegurança - CTNBio vinculada ao Ministério da Ciência e Tecnologia, cuja criação fora vetada quando da edição da Lei n. 8.974, de 5 de janeiro de 1995, por ter sido vinculada à Presidência da República. Todavia, nenhum dispositivo desses diplomas legislativos concede competência à CTNBio para exigir estudo prévio de impacto ambiental. É verdade que o inciso XIX do art. 1o -D, da Lei n. 8.974, de 5 de janeiro de 1995, inserto pela Medida Provisória n. 2.191-9, de 23 de agosto de 2001, diz competir à CTNBio "identificar as atividades decorrentes do uso de OGM e derivados potencialmente causadoras de significativa degradação do meio ambiente e da saúde humana." E essa é a norma que mais se parece com a autorização de que se trata, mas essa identificação não a autoriza a exigir estudo prévio de impacto ambiental. Uma vez identificada qualquer uma dessas atividades, cumpre-lhe, por força do inciso VIII do mesmo artigo, criar norma que estabeleça a necessidade de todos os órgãos licenciadores exigirem o estudo. Estudos esses que serão submetidos à CTNBio, por força do inciso VII do art. 7o - da Lei n. 8.974, de 5 de janeiro de 1995. A "avaliação de riscos, caso a caso," mencionada no inciso IV do mesmo art. 1o - -D da Lei n. 8.974, de 5 de janeiro de 1995, com o texto que lhe foi dado pela Medida Provisória n. 2.191-9, de 23 de agosto de 2001, como aí especificado, refere-se especialmente aos processos que lhe devem ser encaminhados pelos Ministérios relacionados no art. 7o - da Lei n. 8.974, de 5 de janeiro de 1995, já com a redação dada pela Medida Provisória n. 2.191-9, de 23 de agosto de 2001, i. é, o Ministério da Saúde, O Ministério da Agricultura, do Abastecimento e da Reforma Agrária e do Ministério do Meio Ambiente e da Amazônia Legal. 6. Por todo o exposto, não encontrei nenhum dispositivo legal que outorgue à CTNBio o poder de exigir estudo prévio de impacto ambiental. Tais funções continuam, a meu ver, afetas ao Ministério do Meio Ambiente, mesmo que envolvam organismos geneticamente modificados, hipótese em que, o processo será encaminhado à CTNBio. Todavia, uma vez manifestado o entendimento pela CTNBio, há que cumpri-lo, de acordo com o disposto no § 1o - do art. 7o - da Lei n. 8.974, de 5 de janeiro de 1995, com as modificações que lhe foram introduzidas: "§ 1o O parecer técnico prévio conclusivo da CTNBio vincula os demais órgãos da administração, quanto aos aspectos de biossegurança do OGM por ela analisados, preservadas as competências dos órgãos de fiscalização de estabelecer exigências e procedimentos adicionais específicos às suas respectivas áreas de competência legal." Uma vez que é vinculativo o parecer da CTN-Bio, o máximo que podem fazer os órgãos de fiscalização, além de "exigências e procedimentos adicionais" e agendar reunião com a própria Comissão ou com subcomissão setorial, é pedir esclarecimentos, segundo previsto no § 2o do art. 7o da Lei n. 8.974, de 5 de janeiro de 1995, com as alterações posteriores: "§ 2o Os órgãos de fiscalização poderão solicitar à CTNBio esclarecimentos adicionais, por meio de novo parecer ou agendamento de reunião com a Comissão ou com subcomissão setorial, com vistas à elucidação de questões específicas relacionadas à atividade com OGM e sua localização geográfica." 7. De qualquer sorte, os resultados obtidos desses eventuais procedimentos e exigências adicionais jamais poderiam significar um reexame do parecer da CTNBio que, nos aspectos que aborda, é conclusivo e vinculante. Assim, caso a CTNBio afirme inexistir risco à "vida e saúde do homem, dos animais e das plantas, e ao meio ambiente" decorrente de "atividades e projetos que envolvam OGM", despiciendo e mesmo vedado se torna qualquer outro procedimento administrativo que tenha por objeto investigar a existência ou reavaliar esse risco potencial em qualquer das matérias em que atuem quaisquer outros órgãos e entidades da Administração pública. É como me parece, S.M.J. de V. Ex.ª Brasília, 27 de maio de 2002 MIGUEL PRÓ DE OLIVEIRA FURTADO Consultor da União * De acordo. Brasília, 27 de maio de 2002 André Serrão Borges de Sampaio Consultor-Geral da União