Gerando resumo
Foto: Taba Benedicto/ EstadãoO economista Bráulio Borges avalia que o próximo governo — seja qual for o resultado da eleição — vai precisar adotar uma terapia de choque para acertar as contas públicas. Na avaliação dele, a dificuldade do Brasil em promover um ajuste fiscal nos últimos anos e a conjuntura internacional mais difícil não dão espaço para o País apostar num gradualismo.
“Eu acho que a gente vai ter de partir para uma terapia de choque, porque o ambiente internacional mudou completamente”, afirma Bráulio. “De 2010 até 2021 e 2022, um pouco depois da pandemia, o juro real nos Estados Unidos era negativo, principalmente o juro longo. Nesse ambiente de juro internacional muito baixo, era relativamente tranquilo prometer um ajuste fiscal gradual, porque os mercados não tinham tanta pressa.”
Economista da LCA Consultores e pesquisador do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getúlio Vargas (FGV/Ibre), Bráulio avalia que o Brasil tem de fazer uma ajuste de dois pontos porcentuais do Produto Interno Bruto (PIB), que contemple tanto o cortes de despesas como o aumento de arrecadação, sem afetar os investimentos.
“A gente vai ter de ter uma combinação de medidas do lado da receita e do lado da despesa. Não dá para olhar só para despesa, como o teto anterior, nem só para arrecadação como o arcabouço fiscal. Vamos ter de fazer um mix“, afirma.
A seguir, os principais trechos da entrevista concedida ao Estadão para a série Ajuste Fiscal: A encruzilhada do próximo governo.
Quais medidas serão necessárias na área fiscal a partir de 2027?
Há várias maneiras de avaliar a situação fiscal. Eu vou lançar mão de um estudo recente do FMI. Eu achei interessante porque ele, em certa medida, atualiza um exercício que eu tentei fazer na minha dissertação de mestrado 20 anos atrás, que é calcular se existe um teto de dívida para os países, para avaliar essa questão da sustentabilidade fiscal. Se a partir desse teto você pode ter ou inflação explodindo ou crescimento econômico colapsando. E eles fizeram para vários países, mas eles usam dois exemplos, o dos Estados Unidos e do Brasil. No caso brasileiro, esse limite de dívida bruta está em torno de 104% do PIB. E, provavelmente, vamos fechar o governo atual com uma dívida pouco acima dos 80% do PIB.
Isso quer dizer que o Brasil tem tempo?
Não, porque a dívida não para de subir desde 2015, 2016. A dívida praticamente dobrou de tamanho em porcentagem do PIB. Ao longo desses quatro anos do governo Lula, vai subir uns 11 pontos porcentuais. Estamos falando de um ritmo de dois, quase três pontos porcentuais por ano. É claramente insustentável. Se a gente extrapolar esse ritmo, daqui em diante até o final da década, vamos nos aproximar desse limite de 104% do PIB. Sem contar que os mercados, de juros e câmbio, não vão esperar bater no limite para cobrar um juro mais alto do governo. Isso já está acontecendo. Já estamos vendo os juros que o governo tem de pagar para emitir títulos públicos em 7,5%, descontada a inflação. Nenhum país do mundo com superávit primário de 4%, 5% consegue ser solvente com um juro real desse tamanho. Na prática, não é uma situação tranquila.
Se a gente faz um retrospecto, o Brasil teve uma deterioração fiscal relativamente maior desde que eclodiu a crise de 2008 e 2009. Inclusive, o Congresso acabou com a CPMF e não colocou nada no lugar. Foi no final de 2007. A CPMF era um imposto péssimo e distorcivo. Tem todos os adjetivos ruins, mas arrecadava 1,1% do PIB, 1,2% do PIB todo ano. Era uma receita recorrente e bem relevante para o equilíbrio fiscal, e o Congresso não colocou nada no lugar. Esse foi um dos primeiros grandes desrespeitos da Lei de Responsabilidade Fiscal. Desde então, a situação fiscal do Brasil foi se deteriorando. A gente começou a ajustar em 2015, com o segundo governo Dilma e o ministro Levy (Joaquim Levy). No primeiro ano, o Levy até adotou uma abordagem de não ser nada gradativo. Foi uma terapia de choque, mas, depois, houve o impeachment e, de 2016 em diante, o Brasil optou por uma abordagem muito gradativa. Primeiro com o teto de gasto e, depois, com o arcabouço. Sempre aquela coisa: em 10 anos, a gente passa a ter superávit. Isso parecia ser viável num mundo em que o juro real dos Estados Unidos era negativo.
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Agora, tem de ser uma terapia de choque, então?
Eu acho que a gente vai ter de partir para uma terapia de choque, porque o ambiente internacional mudou completamente. De 2010 até 2021 e 2022, um pouco depois da pandemia, o juro real nos Estados Unidos era negativo, principalmente o juro longo. Nesse ambiente, era relativamente tranquilo prometer um ajuste fiscal gradual, porque os mercados não tinham tanta pressa. Agora, é um ambiente em que o juro real nos Estados Unidos subiu muito, não é mais negativo. E também tem um pouco do déficit de credibilidade da nossa política fiscal. Com cinco, seis anos de teto e mais quatro anos de arcabouço, a dívida não estabilizou. O nosso ajuste fiscal não entregou muita coisa nesses quase dez anos. Não vou dizer que não entregou nada. A gente partiu de uma situação bem ruim em 2014. Era um déficit estrutural em torno de 2,5% do PIB, quase 3% do PIB em 2014. E, hoje, esse déficit estrutural está em torno de 0,5% do PIB. Houve a consolidação, só que ainda estamos negativos. A gente precisaria que esse menos 0,5% do PIB se transformasse em mais 1% do PIB, mais 1,5% do PIB, pelo menos, para poder estabilizar a dívida. Não dá para entregar esse ajuste fiscal de dois pontos porcentuais do PIB em mais 10 anos, porque a dívida vai subir mais 15, 20 pontos porcentuais e batemos nesse teto. Na prática, a gente precisa acelerar o nosso ajuste fiscal.
Com quais medidas?
A gente vai ter de ter uma combinação de medidas do lado da receita e do lado da despesa. Não dá para olhar só para despesa, como o teto anterior, nem só para arrecadação como o arcabouço fiscal. Vamos ter de fazer um mix. Inclusive, a evidência empírica de várias consolidações fiscais que são bem-sucedidas mostram que geralmente se faz um ajuste fiscal que é meio a meio. Os autores do Banco Interamericano de Desenvolvimento pesquisaram todos os ajustes fiscais que aconteceram em países avançados e emergentes desde os anos 1980 até antes da pandemia. O ajuste bem-sucedido é aquele que implementa um pacote de consolidação fiscal que não machuca tanto o PIB e, em poucos anos, a dívida pública para de subir e, eventualmente, começa a cair. Ele tem de chegar na dinâmica da dívida. Esses autores mostram exatamente isso. Eles avaliaram 40 e tantos episódios, e os ajustes bem-sucedidos são aqueles que, em geral, têm essa composição balanceada entre aumento de arrecadação e corte de despesa.
E como deveria ser para o Brasil?
No caso brasileiro, precisa de um ajuste de dois pontos porcentuais do PIB pelo menos. Deveria ser um ponto de aumento de carga e um ponto de contenção de despesa. Não precisa nem ser corte. Pode, simplesmente, implementar medidas que façam com que a despesa cresça menos que o PIB, por exemplo. E esses autores mostram também o seguinte: não corte o investimento. Se você cortar, fizer boa parte do ajuste de despesa no investimento, vai machucar o PIB, porque o efeito multiplicador do investimento é maior. Pode ser um ajuste contraproducente. No final das contas, a dívida pode subir, não cair. A gente tem essas lições e esses estudos, que, inclusive, são atualizados, mas ainda muitas pessoas ignoram e voltam para trabalhos acadêmicos de 10, 15, 20 anos atrás, para tomar como referência do ajuste fiscal. E muitas vezes as pessoas acham que o ajuste fiscal é simplesmente melhorar o resultado primário ou, pior ainda, só para fazer a despesa parar de crescer. Isso é uma parte. O pacote bem-sucedido tem de gerar um maior resultado primário possível com o menor impacto sobre o PIB.
E o sr. poderia detalhar o cardápio das medidas necessárias?
Pelo lado da despesa, a gente não pode continuar com a regra atual do salário mínimo. Vai ter de mudar algumas despesas que são vinculadas às receitas. Quando o arcabouço fiscal foi introduzido, a gente voltou a vincular os mínimos condicionais de saúde e educação às receitas. E houve uma expansão de quase R$ 100 bilhões do gasto dessas duas rubricas. O fato de eu e alguns outros economistas defendermos que tem de mudar a indexação do salário mínimo e a indexação da saúde e da educação não quer dizer ir para um DDD, que é o que o Paulo Guedes defendia: desvincular, desobrigar e desindexar. O que eu acho que tem de fazer é pensar em novos indexadores.
Quais, por exemplo?
O salário mínimo deveria continuar sendo reajustado por alguma medida de produtividade do trabalho e deveria indexar seguro-desemprego e o salário de quem está ativo. Não é o indexador para quem já está aposentado. Para quem já está aposentado, por exemplo, a própria FGV calcula o IPC da terceira idade. É uma cesta de consumo diferente da média da população. A gente tem de repensar a vinculação de saúde e educação. Para mim, faz muito mais sentido definir valores de pisos per capita por aluno do Ensino Fundamental, do Ensino Médio e do Ensino Superior. Define os valores por aluno e corrige esses valores ao longo do tempo. Pode ser só pela inflação, pode ser a inflação mais algum ganho real. Temos visto também municípios com escolas vazias, mas enfrentando pressão de gasto com saúde. A nossa legislação atual limita muito essa flexibilidade. Tem gente que defende — e eu sou favorável — que se junte os porcentuais mínimos de saúde e educação para os governos locais, para permitir que eles aloquem melhor de acordo com a demanda local.
E as medidas do lado da receita?
Essa agenda que o governo atual colocou de tentar jogar uma luz sobre os benefícios fiscais é interessante. É um absurdo imaginar que, até pouco tempo atrás, a gente não tinha ideia de quem recebia os benefícios fiscais. Esse escrutínio maior começou, principalmente, com a Dirb (Declaração de Incentivos, Renúncias, Benefícios e Imunidades de Natureza Tributária), que é aquela declaração nova que o governo introduziu no ano passado e que as empresas têm de dizer quais benefícios recebem. Para os governos locais, continua meio no escuro. Não sabemos muito bem quem recebe esses benefícios, qual é o valor desses benefícios. E por que é importante o ajuste fiscal por esse lado? Tem alguns desses benefícios que, além de serem injustos do ponto de vista da justiça tributária, geram efeito negativo sobre a economia.
O sr. poderia exemplificar?
Eu acho que os casos mais em evidência são a Zona Franca de Manaus e o Simples. O Simples passou do ponto. É muito abrangente em termos de profissões e de faturamento. Tem muita empresa que não é micro e pequena, mas está no Simples. Tem muito profissional liberal que está no Simples, tem muita pejotização por conta do Simples. Isso é um problemão pensando na Previdência lá na frente.
E a Zona Franca de Manaus?
É um sorvedouro de recursos e não sabemos até hoje se o benefício foi maior do que o custo. Na prática, muitos desses benefícios tributários continuam sendo concedidos. Se o governo conseguir reverter integralmente ou mesmo parcialmente esses benefícios, além de aumentar a arrecadação, pode até ter impacto positivo sobre o PIB, porque alguns desses benefícios geram distorções econômicas.
Tem um outro caminho, mas que, infelizmente, acho que se fechou. É esse pacote de IR (Imposto de Renda) que o governo acabou de conseguir aprovar no Congresso. Costumo dizer que eu sou favorável à metade do pacote, que é o imposto sobre quem ganha mais de R$ 1 milhão ter lá os 10% (de alíquota). Na minha opinião, deveria até ser 15%. Hoje, a gente vê claramente nas declarações da Receita Federal que a alíquota efetiva de quem paga Imposto de Renda Pessoa Física no Brasil começa em zero e atinge um máximo de 13%. Depois, ela começa a cair muito e chega a 2% e 3% para os ultrarricos. A proposta do governo coloca 10% de alíquota mínima para os ultrarricos — se hoje, eles pagam menos, vão ter de pagar a diferença. Só que tem gente que paga 13%. Então, para ter alguma progressividade, os ultrarricos ou deveriam pagar os mesmos 13%, que uma parte da população já paga, ou um pouco mais do que isso. Deveríamos taxar por várias questões, de equidade e evitar distorções econômicas. Só que sou favorável a essa metade, a outra metade que o governo concedeu foi populista. Foi de olho na eleição.
Da isenção de R$ 5 mil?
Dos R$ 5 mil aos R$ 7.350. Não é uma desoneração, é um desconto que o governo deu. O pessoal do Made (Centro de Pesquisa em Macroeconomia das Desigualdades), da USP, que estuda progressividade tributária, mostra que esse desconto para quem ganha de R$ 5 mil a R$ 7.350 piora o Gini, sozinho.
O sr. poderia detalhar?
Hoje, em média, um trabalhador no Brasil ganha R$ 3 mil, R$ 3,5 mil. Desonerar quem ganha de R$ 5 mil a R$ 7.350, não é para o pobre. O governo perdeu, na minha opinião, a oportunidade de usar essa taxação dos ultrarricos para melhorar o ajuste fiscal. Poderia conseguir 0,5% do PIB e isso já entregaria um superávit primário no ano que vem. As pessoas rebatem dizendo que foi uma promessa de campanha do Lula. É verdade, mas nem toda promessa feita pelos políticos é boa. Essa janela meio que se fechou. Eu usaria essa agenda de progressividade tributária nessa linha que eu citei, para fazer o ajuste fiscal.
E tem petróleo também. A receita do petróleo é uma coisa que olhamos no Ibre e temos enfatizado há uns três anos. Sem margem operacional, só com o que já está dado, (a produção) vai crescer uns 40% em volume daqui até 2031 e 2032. E o setor de petróleo tem uma taxação acima da média de outros setores.
E qual deve ser o impacto na arrecadação?
Nas minhas contas, vai gerar, pelo menos, 1% do PIB a mais de arrecadação daqui até 2031 e 2032. O problema é como vamos usar isso. A gente deveria usar para melhorar o resultado primário não para financiar outras coisas, medidas mais populistas. Se vier a Margem Equatorial, o impacto deve ser mais na próxima década e podemos ter receitas ainda maiores com o setor de petróleo ao longo da década de 2030. Nesse caso, o desafio das receitas do petróleo é o uso delas. Existe muita pressão para fazer o uso do dinheiro já, não para fazer o ajuste fiscal.
E, por fim, tem outra receita que está meio fora do radar dos analistas, mas que eu também tenho enfatizado muito, a Tese do século. Quando o governo perdeu, em 2017, e, depois, o Supremo modulou, em 2021, ficamos sabendo que todas as empresas que pagaram o PIS/Cofins a mais desde 2017 teriam de ser ressarcidas. As contas foram que isso gerou um passivo para o governo federal da ordem de R$ 500 bilhões. Muitas vezes as pessoas partem do pressuposto de que isso é eterno. Não é. Infelizmente, a Receita Federal não é muito transparente em apontar em quanto está esse passivo, esses R$ 500 bilhões. Eu chego à conclusão que, hoje, esse passivo já está perto de R$ 80 bilhões. Mantido o ritmo de compensação, provavelmente, em 2027, esse jogo zera.
É possível fazer alguma estimativa de arrecadação também nesse caso?
Nas minhas contas, é de 0,9% do PIB. Não é irrelevante. Agora, importante: desse quase 1% de arrecadação bruta que o governo federal ganha, uma parte — talvez, 40%, 30% — vai para os Estados e municípios. Já não ajuda tanto o governo federal. E a outra parte, se a gente não mudar a vinculação de saúde e educação, vai virar automaticamente um aumento de despesa.
Quando o sr. fala em terapia de choque significa que o próximo governo vai ter de apresentar as medidas no primeiro dia de gestão?
Eu acho que ele vai ter de entregar uma parte grande disso no primeiro ano, entregar em termos de resultado. O Brasil está prometendo ajuste fiscal há 10 anos, e as entregas não estão muito efetivas. Tem de ser mais ou menos parecido com quando a gente tinha os acordos com o FMI. Óbvio que ali o enforcement era bem presente, porque, se a gente não entregasse as metas, o FMI não liberava os empréstimos em dólar que o País precisava. Mas o que o FMI fazia? Apresentava metas trimestrais de primário, não era uma meta anual. E aí, se entregava, liberava mais uma tranche do empréstimo em dólar.
Se a dívida bruta pode chegar a 104% do PIB, como sr. mencionou, faz sentido o mercado exigir um juro real de mais de 7% do governo nos papéis de mais longo prazo?
O problema é que, quanto mais perto desse teto, maior é o risco de insolvência. O risco oscila de 0% a 100%. Hoje, a dívida está em 80%, mas as projeções do mercado mostram que vai chegar em quase 100% no começo da próxima década. O mercado enxerga que estamos chegando bem perto desse teto. Tem sim espécie de círculo vicioso. O mercado antecipa uma trajetória ruim, já cobra mais juro real. Esse juro real acelera e, inclusive, piora a dinâmica da dívida. Precisa quebrar um pouco esse círculo vicioso, por isso eu acho que vamos ter de fazer uma espécie de terapia de choque. É assim que a gente consegue quebrar esses círculos viciosos, e, eventualmente, reduzir esse custo de rolagem da dívida. Alguns economistas afirmam que, para estabilizar a dívida, o País precisa de um superávit de 2% do PIB, 3% do PIB. Eu acho que a gente precisa de menos do que isso. Na minha opinião, se a gente chegar em um superávit de 1% a 1,5% do PIB, essas projeções do mercado vão mudar.
Por que pode ser um superávit menor?
O País não tem um superávit desse tamanho desde 2011, 2012. Se a gente efetivamente chegar nisso, tenho a impressão que esse juro de 7,5%, que a gente paga hoje para vender um título de 10 anos, 15 anos, pode cair para perto de 5%. E aí você sai do círculo vicioso em que estamos, e começamos a entrar numa dinâmica um pouco mais virtuosa. Se a gente faz um superávit primário de 1%, 1,5% do PIB, o juro real longo cai de 7,5% para 5%, e isso automaticamente melhora todas essas contas de dinâmica da dívida. Também melhora o crescimento do PIB, porque, com esse juro real de 7,5%, tem muita gente que decide não investir numa fábrica, para deixar o dinheiro quietinho, ganhando 7,5% mais a inflação. Pode impulsionar o próprio PIB. O País começa a entrar em uma dinâmica mais saudável. O custo de rolagem da dívida cai bastante, o crescimento do PIB é maior e, se o crescimento do PIB é maior, a relação dívida/PIB cai mais rapidamente.
E o sr. vê esse tema na campanha?
Promessa de ajuste fiscal não ganha eleição. O Milei ganhou uma eleição prometendo ajuste fiscal, mas era uma situação muito limítrofe. A gente não está numa situação tão delicada como a deles. Eu acho que algum grau de estelionato eleitoral vai acabar acontecendo em 2027, seja porque alguns candidatos não vão conseguir prometer ajuste fiscal na eleição, mas a gente sabe que vai entregar em 2027, seja por aquilo que chamamos de disciplina do mercado. O mercado vai estressar. Quando o câmbio sobe, geralmente, os políticos se mexem na direção correta do ponto de vista fiscal. A disciplina dos mercados pode acabar gerando esse estelionato eleitoral em 2027.
O sr. citou a questão da CPMF. Como avalia o papel do Congresso?
O Congresso tem tido um papel muito importante na deterioração fiscal no Brasil nos últimos 15 anos, pelo menos. O primeiro grande desrespeito à LRF veio com a extinção da CPMF, que não foi compensado. Depois daquilo, houve vários desrespeitos do Executivo, as pedaladas. Mas o Congresso também é uma parte importante. Para citar questões mais recentes, ampliou muito o Simples em 2014, no último ano da Dilma. As emendas parlamentares, que eram R$ 5 bilhões, R$ 6 bilhões por ano, já estão chegando a mais de R$ 50 bilhões. O Congresso ampliou a desoneração da folha. Prorrogou, ampliou e não apontou a compensação —, e o governo até judicializou isso no Supremo.
E é importante dizer que não é que a compensação sempre tenha de ser com mais arrecadação; pode ser cortando outras despesas. O que a LRF diz é que o impacto sobre o resultado fiscal tem de ser nulo. Às vezes, dá a impressão que o Ministério da Fazenda está enxugando gelo, porque, dentro do Executivo, também tem uma ala mais política que parece estar o tempo todo criando mais despesa, minimizando o esforço da equipe econômica. No curto prazo, o Congresso vai ter de aprovar essas medidas em 2027. Mas, a médio prazo, a gente precisa incorporar à LRF uma maior responsabilização do Judiciário e do Legislativo do ponto de vista fiscal. Hoje, o Executivo é muito sobrecarregado nessa responsabilidade de tentar assegurar o equilíbrio e a sustentabilidade fiscal.
