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Opinião|O futuro do Imposto Seletivo na reforma tributária

É evidente o caráter político e econômico do debate acerca de quais bens e serviços deverão ser elencados pela lei complementar como materialidades desse imposto

Foi aprovado pelo Congresso Nacional o texto da Proposta de Emenda Constitucional (PEC) 45, referente à reforma tributária. As alterações realizadas nos últimos dias antes da votação viabilizaram a aprovação do texto na versão de emenda aglutinativa apresentada pelo relator, possibilitando aprovação com ampla margem. Não obstante, este artigo propõe-se a analisar o texto aprovado atinente à criação do Imposto Seletivo, que deverá abranger uma lista de bens considerados nocivos à saúde ou ao meio ambiente, a ser posteriormente regulamentada por meio de lei complementar.

Verifica-se que a PEC contempla um rol aberto, sem qualquer delimitação acerca de quais bens e serviços poderão ser encaixados nas categorias preestabelecidas. Tal amplitude torna a realização do objetivo que se busca atingir com este imposto ainda mais imprevisível. O objetivo de um imposto seletivo é o de promover ou limitar a circulação de determinados bens ou serviços, induzindo comportamentos dos contribuintes por meio da tributação. Trata-se de medida de política fiscal. Visa, portanto, a condicionar diretamente o consumo, por via da tributação, daqueles bens ou serviços que tenham o potencial de gerar um custo social alto ao Estado.

Aproximando-se dos chamados excise taxes no direito comparado, o Imposto Seletivo aprovado pela Câmara dos Deputados no dia 7 de julho incidirá sobre a “produção, comercialização ou importação de bens e serviços prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente”. No regime tributário anterior, ainda em vigência, os impostos com características extrafiscais mais evidentes são o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), que gravam em maior medida bens nocivos à saúde, como é o caso de bebidas alcoólicas e fumo, entre outros tantos produtos que poderiam ser mencionados, e incidem de forma mais branda sobre aqueles bens cujo consumo se pretende incentivar. No caso do fumo, a incidência majorada de IPI supera os 300%.

É o legislador constituinte quem traz a prerrogativa da seletividade da tributação, com a vinculação a critérios que determinam a particularidade de diferenciação de alíquotas destes impostos. Nesse contexto, somente um dos tributos tipicamente incidentes sobre o consumo está sujeito, obrigatoriamente, à observância da seletividade: é o caso do IPI, que é introduzido como imposto especial pela Constituição federal. O ICMS, por sua vez, também considera a essencialidade do produto, mercadoria ou serviço para a sua incidência, mas tem prerrogativa de seletividade facultativa.

Importante esclarecer que, no caso da PEC 45/2019, está-se diante de uma nova hipótese de incidência tributária no País, na medida em que, diferentemente do caso do IPI e do ICMS, o Imposto Seletivo estará atrelado unicamente ao caráter nocivo do bem tributado.

Os fundamentos adotados para a instituição de uma tributação de desestímulo aos padrões de consumo são dois: 1) uma forma eficiente para educar a população a reduzir o consumo de produtos ou serviços prejudiciais à saúde ou ao ambiente; e 2) que os recursos obtidos por meio da elevação da carga tributária serão, efetivamente, utilizados para combater os malefícios que estariam relacionados ao seu consumo.

Destaca-se que tanto o IPI quanto o ICMS cumprem o seu caráter extrafiscal aumentando ou reduzindo suas alíquotas, na medida em que já incidiriam sobre os bens na alíquota base, mas podem agravar ou reduzir sua alíquota conforme o comportamento que se pretende induzir.

Já o Imposto Seletivo apenas incidirá sobre os bens prejudiciais à saúde e ao meio ambiente, que terão tributação mais gravosa justamente por haver incidência de mais um imposto, além da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) e do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), com alíquota fixa. Não será transitório e graduável de acordo com o efeito que se queira gerar no mercado consumidor, mas fixo e imutável.

Veja-se que no âmbito jurídico internacional os impostos com caráter extrafiscal incidem comumente sobre itens como bebidas alcoólicas destiladas, tabaco, alimentos açucarados e processados, alvos de tributação agravada por serem considerados prejudiciais à sociedade e à economia. Na primeira versão do texto da proposta da PEC 110/2019, o Imposto Seletivo figurava como incidente justamente sobre estes bens: bebidas alcoólicas e não alcoólicas, cigarros e produtos derivados do fumo, energia elétrica, serviços de telecomunicações, operações com petróleo e seus derivados, combustíveis e lubrificantes, gás natural, veículos automotores novos, terrestres, aquáticos e aéreos e sobre as importações.

Já no texto da PEC 45/2019 que foi aprovado, há menção de que o Imposto Seletivo será de índole extrafiscal, com o objetivo de desestimular o consumo de determinados bens e serviços. Porém, sem determinação de uma lista dos produtos ou serviços sobre os quais o tributo irá incidir, cabendo à eventual lei complementar a determinação de incidência.

Diante deste contexto, um ponto resta claro: haverá uma complexa discussão acerca da efetiva determinação dos bens e serviços que serão onerados pelo Imposto Seletivo, diante no amplo conceito trazido pelo texto da emenda. Resta, portanto, ainda mais evidente o caráter político e econômico do debate acerca de quais bens e serviços deverão ser elencados pela lei complementar como materialidades do Imposto Seletivo. Isso tornará a sua incidência e, consequentemente, o aumento de carga tributária ainda mais complexos e incertos para diversos setores produtivos. Há, pela frente, um longo caminho ainda cheio de inseguranças e incertezas para os contribuintes.

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