Muito se diverge nas formas de compatibilizar ou minimizar os conflitos e interesses entre a conservação ambiental e a atividade econômica, esta geradora de emprego, renda e inevitável poluição, mas ambas indispensáveis à sobrevivência humana, qualidade de vida, saúde e dignidade humana.
A necessidade de compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico está prevista na Lei de Politica Nacional do Meio Ambiente (art. 4º, I, da Lei 6.938/81), com previsão de indenização pelos danos causados (art. 4º, VI), norma recepcionada pela Constituição Federal (art. 170 com o art. 225).
Neste artigo, buscaremos pontuar os principais aspectos de maneira a posicionar o leitor quanto aos pontos nevrálgicos dos dilemas enfrentados pelos agentes econômicos e pelos ditos "ambientalistas", bem como mencionar um rol de incentivos tributários e econômicos visando possibilitar a produção sustentável.
Inicialmente, importante lembrar que vivemos a era do antropoceno, em que o planeta recente as mudanças negativas decorrentes da atividade humana e da revolução industrial, cujas intensificações das intervenções humanas na natureza buscando produção agrícola pecuária e industrial, bem como de outras riquezas e formas de bem-estar humano, acabam por gerar reflexos negativos no clima, no solo, nos oceanos e na biosfera, ocasionando aquecimento global de maneira vertiginosa, colocando em risco a vida humana e a biodiversidade.[1]
Nesse contexto, surge o denominado desenvolvimento sustentável, o qual foi contemplado em nível constitucional no ordenamento jurídico brasileiro (art. 225), não se tratando de questão secundária para o futuro da humanidade e da biodiversidade, como querem fazer crer alguns, ao tecerem referências pejorativas a aqueles que atuam na defesa do meio ambiente.
Aliás no atual contexto político brasileiro, a tentativa de enquadrar aqueles que defendem a causa ambiental como tendo matiz política de esquerda é altamente negativa para o debate e busca de soluções a uma problemática que deve ser urgente, perene e apartidária. A poluição não respeita limites geográficos, políticos ou continentais, cujo enfrentamento deve ser uma política de Estado (permanente) e não desse ou daquele governo, seja este de nível local, estadual ou nacional, passando por regras fixadas em tratados internacionais, pois a questão ambiental é holística e não pontual ou circunstancial.
A Constituição Federal, no capítulo da ordem econômica, art. 170, inciso IV, previu a defesa do meio ambiente como um dos princípios da ordem econômica, atribuindo à ordem econômica o dever de zelar pela valorização do trabalho e da dignidade humana, bem como da justiça social. Também preceituou que a defesa do meio ambiente deve ser dada por um tratamento diferenciado dos impactos ambientais dos produtos e serviços na sua elaboração e prestação.
O art.225 da Carta Magna vincula as ações do poder público e dos agentes privados na defesa, conservação[2] e preservação[3] do meio ambiente para as presentes e futuras gerações. Relaciona uma série de incumbências, dentre elas, a de preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais, preservar diversidade e patrimônio genético, estabelecer unidades de conservação, exigir estudo prévio de impacto ambiental em atividades potencialmente poluidoras, proteger fauna e flora, promover educação ambiental, dentre outros.
Não se pode olvidar que a propriedade (pública ou privada) deve cumprir com sua função social, o que não ocorre sem obediência aos princípios e preceitos ambientais, quer no contexto rural (art. 186 da CF), quer na área urbana (art. 182, § 2º). Essa defesa do meio ambiente deve ser exercida por todos os entes federativos (União, Distrito Federal, Estados e Municípios), de forma conjunta e cumulativa (art. 23, III, VI e VII), não estando atrelada às atribuições diferenciadas para o licenciamento ambiental. Não se pode olvidar que a proteção ambiental também tem reflexos na saúde, sendo atribuição do SUS colaborar nessa tarefa (art. 200, VIII).
Nesse contexto, os princípios ambientais jamais podem ser esquecidos, dentre eles o da precaução (que não deve ser considerado como fator inibidor da atividade econômica, mas como a cautela necessária para conservação e preservação do meio ambiente e de todas as suas formas de vida)[4], reconhecido pelo princípio 15 da ECO/92 e pelos arts. 10 e 11 do Protocolo de Cartagena, sobre Biossegurança.
O mesmo se pode dizer sobre alguns outros princípios, como o da obrigatoriedade da intervenção do poder público em questões ambientais, da responsabilidade compartilhada entre todos os agentes econômicos, gerando responsabilidades civis criminais e administrativas cumulativas, dentre outros, aos agentes públicos ou privados, pessoas físicas e/ou jurídicas (art. 225, § 3º, da Constituição Federal).
Por meio do licenciamento ambiental o poder público autorizará ou não determinada atividade ou serviço potencialmente poluidor, estabelecendo medidas de redução da degradação quando inevitável a ocorrência de poluição e não houver alternativa técnico-locacional para tanto. Portanto, o licenciamento ambiental é instrumento fundamental para que a propriedade urbana ou rural cumpra com os princípios constitucionais relativos à preservação e proteção ambiental, não podendo ser minimizado seus requisitos e importância, como permite o Projeto de Lei 3.729/2004, já aprovado na Câmara dos Deputados e em análise no Senado Federal. O licenciamento ambiental é instrumento estratégico para conciliar economia, interesse social e melhoria na qualidade de vida das pessoas, permitindo a utilização sustentável de recursos naturais ponto.
Nesse contexto, necessário zelar pelas dimensões econômicas, sociale ambiental da vida na sociedade moderna, onde há excesso de demanda por produtos e serviços que degradam a natureza, bem como sua progressiva escassez. Há necessidade de cooperação da sociedade civil e dos agentes econômicos, sejam eles públicos ou privados, bem como da classe política, na busca de garantir qualidade de vida para as presentes e futuras gerações no âmbito de um balizamento ético das respectivas atuações.
Conveniente lembrar que o Código Civil, no art. 1228, § 1º, exige que a propriedade atenda às finalidades econômicas e sociais, bem como proteja a flora, fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico, bem como o patrimônio histórico e artístico, devendo ser evitada a poluição do ar e das águas. Obviamente que tais dispositivos estão dentro do contexto do desenvolvimento econômico sustentável, que não pode ser ignorado pelos agentes econômicos, os quais normalmente sustentam seus argumentos no direito privado e não no direito público. Fundamental pontuar que as relações privadas são regidas primordialmente pelo Código Civil.
No campo econômico, a importância de se conciliar algumas atividades econômicas, inevitavelmente poluidoras por si só,[5] e defesa do meio ambiente, o que está expresso na Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA), na qual, dentre outras obrigações, está previsto que o usuário faça contribuição financeira pela utilização de recursos ambientais (princípio do poluidor-pagador ou do usuário-pagador).
Na área do direito tributário, o desenvolvimento econômico sustentável já dá seus primeiros passos rumo ao estabelecimento de mecanismos que propiciem a sustentabilidade na produção e no consumo.
A Lei 6.938/71 previu a utilização de instrumentos econômicos como concessão florestal, servidão ambiental, seguro ambiental e outros (art. 9º, XIII), no que foi reforçada pelo Código Florestal (art. 41, III[6]) e art. 44 (Cota de Reserva Ambiental - CRA), dentre outros.
Ainda na área rural, é conveniente mencionar o Código Florestal exige que a propriedade possua a denominada reserva legal, por meio da qual deve ser assegurado ou uso econômico sustentável, de modo a auxiliar a conservação e a reabilitação dos processos ecológicos, promover a conservação da biodiversidade e o abrigo e proteção da fauna silvestre e da flora nativa (art. 2º, § 2º, III da Lei 12.651/12, sendo que tais disposições vão encontro daquelas constantes do art. 1.228, § 1º do Código Civil).
De se anotar que as mudanças climáticas têm potencial para impactar o setor agropecuário de maneira significativa, afetando o regime hídrico e provocando alterações ecossistêmicas. Portanto, faz-se urgente a adaptação das atividades agropecuária às mudanças climáticas, reduzindo as emissões de GEE (gases de efeito estufa) na agropecuária brasileira, com aumento da eficiência e gestão integrada da paisagem, fatores climáticos e dos impactos aos serviços ecossistêmicos associados ao clima.
No aspecto econômico, deve haver maior oneração de quem degrada o meio ambiente, deixando de utilizar a melhor tecnologia disponível, bem como incentivar quem deseja deixar de degradar ou reduzir a intensidade dessa degradação.[7]
Como ressalta Consuelo M. Yoshida, existe um aspecto ambiental de justiça fiscal, consistente em "técnica de estímulo", ao se impor consequências agradáveis voltada a facilitar o comportamento ambientalbuscado.
Conforme ressaltam Ângela Issa Haonat, Alex Rabelo e Rodrigo Alves Barcellos, são exemplos de experiências estrangeiras com instrumentos premiais de promoção do desenvolvimento sustentável: a) Programa norte-americano de comercialização de créditos de emissões (U.S. Emissions Credit Trading); b) Programa de Combate à Chuva Ácida (Acid Rain Program); c) Mercado regional de incentivos para ar limpo (Regional Clean Air Incentives Market Reclaim); d) Tributação sobre o uso de vasilhames e embalagens em algumas comunidades na Alemanha; e) Uso de critérios ecológicos no estabelecimento de tributos na Bélgica; f) Tributação do uso de desaguadouros na Grã-Bretanha; g) Tributação municipal da deposição de resíduos em aterros na Itália.
No Brasil, no âmbito federal, os cultos juristas ressaltam que são quatro os tributos que servem de exemplo: a) Imposto de Renda[8]; b) Imposto sobre Produtos Industrializados[9]; c). Imposto Territorial Rural[10]; d) CIDE - Combustíveis[11]. No âmbito estadual, são exemplos os assim chamados "IPVA ecológico"[12] e "ICMS ecológico". Na esfera municipal, são exemplos de promoção do desenvolvimento sustentável por meio da tributação ambiental o "IPTU ambiental" e o "ISS ambiental". O "IPTU ambiental" já é adotado, com critérios variáveis, por vários Municípios brasileiros, dentre os quais: a) São Carlos/SP (Lei nº 13.692/2005)52; b) Curitiba/PR (Lei Complementar nº 40/2001); c) Porto Alegre/RS (Lei Complementar nº 396/1996); d) Guarulhos/SP (Lei nº 6.793/2010). Na mesma senda, o "ISS ambiental" adotado por vários Municípios, dentre os quais Campo Grande/MS (Lei Complementar nº 150/2010).[13]
Importante o papel do Direito Tributário Ambiental para concretizar e promover desenvolvimento sustentável na ordem jurídica brasileira. "Os instrumentos de extrafiscalidade ambiental, muitos deles já utilizados no Brasil e no exterior, por meio da concessão de uma ampla gama de benefícios e incentivos, mostram-se aptos a incentivarem o cidadão e a empresa contribuintes a investirem em técnicas e comportamentos ambientalmente sustentáveis, visando ao próprio lucro, e ao mesmo tempo beneficiando todo o gênero humano."[14]. Concluem os autores, citando Rodrigo Alves Barcellos[15]: "Está-se, assim, pensando um novo modelo de desenvolvimento que seja ambientalmente correto, socialmente justo e, ao mesmo tempo, economicamente viável".
Para que todo esses mecanismos financeiros, tributários e de reparação de danos funcionem como meios indutores para a sustentabilidade ambiental, é fundamental o exercício ético da atividade econômica, seja ela qual for, bem como instrumentos regulatórios.
Não se pode perder de vista que os custos das contenções e/ou mitigações das externalidades negativas da atividade econômica poluidora (aquelas que ultrapassam os muros ou divisas das fontes emissoras e atinjam pessoas e formas de vidas alheias a tal atividade) devem ser incluídos no custo do produto ou do serviço, a ser repassado ao preço final do mesmo, após o que se estabelecerá a margem de lucro. Caso não obedecida esta lógica, criar-se-áum problema de injusta concorrência entre os agentes econômicos, em prejuízo daqueles que operam dentro da legalidade.
Recentemente, por meio da Emenda Constitucional 123, de 14/07/22, também foi previsto regime fiscal favorecido para os biocombustíveis, cuja incidência tributária deve ser inferior aos combustíveis fósseis.
Portanto, perfeitamente possível a compatibilização entre preservação ou conservação do meio ambiente e atividade econômica. Ela pode ser efetuada de várias formas, tais como como a adoção da melhor tecnologia disponível para a exploração da matéria-prima encontrada na natureza e do modo menos impactante possível, com incorporação do custo desses equipamentos e/ou técnicas de combate à poluição no preço do produto. Também pode ser alcançada por meio de mecanismos de incentivos econômicos e tributários para que essas técnicas ou equipamentos sejam instalados e efetivamente utilizados em prol da eliminação ou mitigação dos efeitos deletérios da exploração dos recursos naturais ou poluição, de maneira a concretizar o tão propalado e pouco praticado "desenvolvimento econômico sustentável". Este difere do simples crescimento da atividade econômica. Como pontifica a ministra Camen Lúcia Antunes Rocha, do STF[16], crescimento sem sustentabilidade ambiental não é desenvolvimento.
[1] Nesse sentido: Carlos Alberto Hailer Bocuhy- Presidente do PROAM (Instituto Brasileiro de Proteção Ambiental ). Disponível em https://www.oeco.org.br/colunas/o-brasil-precisa-aprender-a-viver-no-antropoceno.
[2] Utilização racional para fins de proteção dos recursos naturais.
[3] Manutenção da integridade de um recurso natural ameaçado de extinção.
[4] EXTRAFISCALIDADE AMBIENTAL: INSTRUMENTOS TRIBUTÁRIOS PARA PROMOÇÃO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL. Ângela Issa Haonat, Alex Rabelo e Rodrigo Alves Barcellos3), "in", Ministério público e sustentabilidade - o direito das presentes e futuras gerações - Conselho Nacional do Ministério Público, 2017).
[5] Poluição sempre existiu e sempre existirá, mas, para ser considerada como tal, a modificação ambiental deve influir de maneira nociva ou inconveniente, diretamente ou indiretamente, na vida, na saúde, na segurança e no bem-estar da população, nas atividades sociais e econômicas da comunidade, na biota ou nas condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente (Silva, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. Malheiros, 2009, p. 31-32.
[6] Art. 41. É o Poder Executivo federal autorizado a instituir, sem prejuízo do cumprimento da legislação ambiental, programa de apoio e incentivo à conservação do meio ambiente, bem como para adoção de tecnologias e boas práticas que conciliem a produtividade agropecuária e florestal, com redução dos impactos ambientais, como forma de promoção do desenvolvimento ecologicamente sustentável, observados sempre os critérios de progressividade, abrangendo as seguintes categorias e linhas de ação:
I - pagamento ou incentivo a serviços ambientais como retribuição, monetária ou não, às atividades de conservação e melhoria dos ecossistemas e que gerem serviços ambientais, tais como, isolada ou cumulativamente:
- a) o sequestro, a conservação, a manutenção e o aumento do estoque e a diminuição do fluxo de carbono
...
II - compensação pelas medidas de conservação ambiental necessárias para o cumprimento dos objetivos desta Lei ....
III - incentivos para comercialização, inovação e aceleração das ações de recuperação, conservação e uso sustentável das florestas e demais formas de vegetação nativa
...
- 1º Para financiar as atividades necessárias à regularização ambiental das propriedades rurais, o programa poderá prever:
...
III - utilização de fundos públicos para concessão de créditos reembolsáveis e não reembolsáveis destinados à compensação, recuperação ou recomposição das Áreas de Preservação Permanente, de Reserva Legal e de uso restrito cujo desmatamento seja anterior a 22 de julho de 2008.
[7] EXTRAFISCALIDADE AMBIENTAL: INSTRUMENTOS TRIBUTÁRIOS PARA PROMOÇÃO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL. Ângela Issa Haonat, Alex Rabelo e Rodrigo Alves Barcellos3), "in", Ministério público e sustentabilidade - o direito das presentes e futuras gerações - Conselho Nacional do Ministério Público, 2017.
[8] Lei nº 5.106/1966.
[9] Decreto 7.705/12.
[10] artigo 153, §4º, CF/88.
[11] artigo 177, §4º, CF/88. Vide Lei nº 10.336/2001, art. 5º.
[12] Acre (Lei 1.530/2004), no Amapá (Lei nº 322/1996), no Ceará (Lei 14.023/2007), em Goiás (LC 90/2007); Mato Grosso (LC 73/2000); Mato Grasso do Sul (Lei 2.193/2000); Minas Gerais (Lei 13.803/2000); Paraíba (Lei 9.600/2011); Paraná (LC 59/1991); Pernambuco (Lei 11.899/2000); Piauí (Lei 5.813/2008); Rio de Janeiro (Lei 5.100/2007); Rio Grande do Sul (Lei 11.038/1997); Rondônia (LC 147/1996); São Paulo (Lei 8.510/1993) e Tocantins (Lei 1.323/2002).
[13] EXTRAFISCALIDADE AMBIENTAL: INSTRUMENTOS TRIBUTÁRIOS PARA PROMOÇÃO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL. Ângela Issa Haonat, Alex Rabelo e Rodrigo Alves Barcellos3), "in", Ministério público e sustentabilidade - o direito das presentes e futuras gerações - Conselho Nacional do Ministério Público, 2017, p. 66-68.
[14] IBIDEM, p. 69.
[15] Direito Ambiental na visão ecocêntrica. Ciência Jurídica: ad litteras et verba. Ano XXV, Vol. 159, p. 320-334. Mai/Jun 2011. "IN" op. Cit, p. 58.
[16] Os princípios ambientais à luz do STF. III Congresso Brasileiro da Magistratura e do Ministério Público para o Meio Ambiente. Painel IX: O Meio Ambiente nos Tribunais Superiores, 09/08/2019.
*Ivan Carneiro Castanheiro, promotor de Justiça (GAEMA - MPSP. Mestre em Direito pela PUC-SP. Membro do MPD (Ministério Público Democrático). Prof. da ESMP-SP e da UNIP. Diretor de Publicações da ABRAMPA. Membro do Observatório da Governança Ambiental do Brasil (OGAm)
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