STF define quem pode ajuizar ação por improbidade administrativa

Promulgada em 2021, a Lei 14.230 promoveu uma verdadeira reestruturação no regime das improbidades administrativas. O impacto dessa reestruturação é ilustrado pela forma como ela vem sendo referenciada: Nova Lei de Improbidade Administrativa.

Desde a promulgação, as discussões sobre a NLIA irradiaram pela mídia, pela academia e, mais recentemente, chegaram ao Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF). Em agosto, o STF julgou o Tema 1199, que delimitou a aplicação retroativa da Lei 14.230/2021, e as ADIs 7042 e 7043, que trataram da competência para ajuizar ação por improbidade administrativa. É dessa última questão que falaremos neste artigo.

Na previsão anterior da Lei 8.429/1992, quem podia ajuizar ação por improbidade para buscar a aplicação de sanções pela prática de atos ímprobos era o Ministério Público (MP) e a pessoa jurídica interessada, compreendida como o órgão ou a entidade da Administração Pública que tenha sido lesada pelo ato de improbidade.

Assim, originalmente, tanto o MP quanto os órgãos detinham legitimidade para requerer ao Poder Judiciário a aplicação de sanções pela prática de atos de improbidade. Mas não só, desde a promulgação do Pacote Anticrime, e do surgimento do acordo de não persecução cível (ANPC), essa legitimidade se estendeu para a possibilidade de negociar a resolução de conflitos no campo das improbidades.

A questão, no entanto, foi foco de uma das principais mudanças promovidas pela NLIA, que retirou da pessoa jurídica interessada a legitimidade para propor ação de improbidade, de modo que o MP passou a ser o único autorizado para o exercício dessa prerrogativa, concentrando poderes nesta instituição.

Para entender a lógica dessa modificação, é preciso compreender as alterações sistêmicas promovidas pela NLIA, que expressamente atribuíram à ação de improbidade caráter repressivo e sancionatório, distinguindo-a da ação civil pública (ACP), cuja finalidade é a defesa do patrimônio público e social, e não a repressão e punição.

No caso, as alterações promovidas pela NLIA não afetaram em nada a legitimidade para o ajuizamento de ACP e, portanto, foi preservada a viabilidade de se buscar ressarcimento por eventuais prejuízos decorrentes da prática de atos de improbidade pelos órgãos prejudicados. Aliás, até mesmo no que diz respeito à celebração de ANPC, foi prevista a obrigatoriedade de oitiva dos entes lesados.

O que mudou, na verdade, foi que os órgãos haviam perdido a legitimidade para requerer a aplicação de sanções pela prática de ato de improbidade. Essa atuação repressiva passou a ser, exclusivamente, do MP, que possui competência privativa para atuar na seara penal, lógica esta que se assemelha ao caráter repressivo e sancionatório das ações de improbidade.

Contudo, esse foi um dos aspectos mais controversos da NLIA.

Logo após a promulgação da lei, a Associação Nacional dos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal - ANAPE e a Associação Nacional dos Advogados Públicos Federais - ANAFE propuseram, respectivamente, as ADIs 7042 e 7043, objetivando o reconhecimento de que a exclusão das pessoas jurídicas interessadas como atores legitimados a propor ações de improbidade violava a CF.

Para isso, argumentaram que a mudança iria contra a competência da União, Estados e Municípios de zelar pelo respeito à CF e ao patrimônio público, bem como o princípio da moralidade e o dever de combate à improbidade administrativa. Ainda, registraram a violação à previsão de que compete ao MP apenas privativamente (e não exclusivamente) a propositura de ações civis públicas, sendo possível a atribuição a terceiros, bem como a competência à Advocacia Pública de representar judicial e extrajudicialmente a pessoa jurídica da qual faz parte.

Com base nessas alegações, somadas à compreensão de que a lei violaria o acesso à jurisdição e limitaria o princípio da eficiência, o Min. Alexandre de Moraes já havia concedido liminar para suspender os efeitos da lei, preservando a competência dos órgãos a propor as referidas ações quando lesados por um ato ímprobo. Em agosto, de forma definitiva, o pleno do STF declarou essa mudança inconstitucional.

Na prática, o julgamento repercute menos na preservação do patrimônio público, que já era possível em razão da possibilidade desses entes de propor ACP, e mais no desenho institucional para se requerer a aplicação de sanções contra quem praticou os atos ímprobos. O STF, primando pelo já consolidado modelo brasileiro de multiplicidade institucional na persecução contra atos de corrupção e afins, decidiu que a concentração desse poder ao MP, no caso de improbidade, não cabia no desenho constitucional brasileiro.

Bem ou mal, o STF parece consolidar o entendimento de que não irá permitir a restrição a uma única instituição da competência de atuar no combate à corrupção, prestigiando a atuação plural das instituições brasileiras na seara persecutória.

Resta-nos acompanhar as cenas dos próximos capítulos.

*Giovanna Gamba, advogada no escritório Schiefler Advocacia. Mestranda em Direito do Estado pela Universidade de São Paulo (USP)

*Eduardo Martins, advogado no escritório Schiefler Advocacia. Graduado em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC)