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O Conama como instrumento da política ambiental

Por Rogério Tadeu Romano
Atualização:
FOTO: TIAGO QUEIROZ/ESTADÃO Foto: Estadão

I - O FATO

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Sabe-se que a procuradoria geral da República ajuizou a ADPF 623 cujo objetivo é desconstituir os efeitos do Decreto 9.806/19 que alterou a composição do IBAMA.

A ação foi proposta em 2019 pela então PGR Raquel Dodge. De acordo com a Procuradoria, as alterações resultaram em profunda disparidade representativa em relação aos demais setores sociais representados no órgão.

A PGR elenca as seguintes alterações como inconstitucionais, segundo o que nos informa o site Migalhas, em 16 de março de 2021:

Redução de 11 para 4 representantes de entidades ambientalistas com assento no Conselho;

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Redução do mandato das entidades ambientalistas de 2 anos para 1 ano, passando a ser vedada a recondução;

Substituição do método de escolha das entidades representantes desse setor, que se fazia por processo eleitoral dentre as organizações cadastradas perante o Ministério do Meio Ambiente, pelo método de sorteio;

Elegibilidade para o assento no Conselho apenas das entidades ambientalistas ditas de âmbito nacional;

Perda de assento no Conselho de órgãos de ligação estreita com o meio ambiente, como o ICMBio e a ANA, bem como do ministério da Saúde e de entidades ligadas à questão indígena;

Redução de assentos para os Estados, que tinham direito a indicar um representante cada, para apenas cinco, sendo um para cada região geográfica;

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Redução dos assentos dos Municípios de oito para apenas duas vagas, restritas às capitais (o que desconsidera os Municípios do interior); e

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Extinção dos cargos de conselheiros sem direito a voto, que eram ocupados por representantes do Ministério Público Federal, dos Ministérios Públicos estaduais e da Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável da Câmara dos Deputados.

A ministra Rosa Weber suspendeu os efeitos daquela norma. Disse ela em sua argumentação:

"A dimensão organizacional e procedimental do CONAMA, como arquitetada, favorece no plano decisório a manutenção do quadro de alinhamento governamental na formulação das políticas públicas ambientais (...) Executivo Federal, ao deter 43% do poder de voto no colegiado, em contraponto aos 30% do modelo anterior, assume uma posição de hegemonia e controle no processo decisório, eliminando o caráter competitivo e responsivo do CONAMA."

Por fim, a ministra votou por declarar a inconstitucionalidade do decreto 9.806/19. Seguiram o entendimento da relatora os ministros Edson Fachin, Alexandre de Moraes e Marco Aurélio.

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Para o Parquet a reforma institucional do CONAMA nas dimensões de composição e funcionamento do processo decisório tem por objetivo reduzir as instâncias de participação da sociedade civil no processo de formação das ações e políticas públicas na área ambiental. E a desconstrução da estrutura organizacional do Estado pretendida na área de proteção e preservação ambiental teria como objetivo favorecer projeto voltado para interesses econômicos e governamentais. Frente a esse cenário, argumenta-se que o Decreto impugnado implementa retrocesso institucional nos processos decisórios do CONAMA, ao esvaziar o caráter democrático participativo deste órgão encarregado da elaboração de políticas ambientais. Consoante a inicial, o CONAMA, por ser órgão de finalidade constitucional e legal vinculada à tutela do meio ambiente, deveria ter sua composição formada preponderantemente pela sociedade civil e por entidades de caráter ambientalista, em razão do seu caráter técnico e científico. Ademais, representaria técnica necessária para a efetiva participação e influência social nos processos decisórios ambientais.

II - O CONAMA

O que é o CONAMA?

Como nos diz o ((O)) Eco, o CONAMA é um õrgão criado em 1982 pela Lei n º 6.938/81 - que estabelece a Política Nacional do Meio Ambiente -, o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) é o órgão consultivo e deliberativo do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA. Em outras palavras, o CONAMA existe para assessorar, estudar e propor ao Governo, as linhas de direção que devem tomar as políticas governamentais para a exploração e preservação do meio ambiente e dos recursos naturais. Além disso, também cabe ao órgão, dentro de sua competência, criar normas e determinar padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida.

Conforme dispõe o art. 4º do Decreto 99.274/90, o CONAMA é formado por Plenário, Câmara Especial Recursal, Comitê de Integração de Políticas Ambientais, Câmaras Técnicas, Grupos de Trabalho e Grupos Assessores. As Câmaras Técnicas são instâncias encarregadas de desenvolver, examinar e relatar ao Plenário as matérias de sua competência, para que este delibere. Pelo Regimento Interno (Portaria MMA nº 452/2011) deverão existir 11 Câmaras Técnicas, compostas por 10 Conselheiros, que elegem um Presidente, um Vice-presidente e um Relator. Os Grupos de Trabalho são criados por tempo determinado para analisar, estudar e apresentar propostas sobre matérias de sua competência.

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Quais são as funções do CONAMA?

Dentro dessa estrutura, as competências do CONAMA, em particular, estão articuladas no art. 8º da Lei n. 6.938/1981, in verbis : Art. 8º Compete ao CONAMA: I - estabelecer, mediante proposta do IBAMA, normas e critérios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, a ser concedido pelos Estados e supervisionado pelo IBAMA; II - determinar, quando julgar necessário, a realização de estudos das alternativas e das possíveis consequências ambientais de projetos públicos ou privados, requisitando aos órgãos federais, estaduais e municipais, bem assim a entidades privadas, as informações indispensáveis para apreciação dos estudos de impacto ambiental, e respectivos relatórios, no caso de obras ou atividades de significativa degradação ambiental, especialmente nas áreas consideradas patrimônio nacional. III - (Revogado pela Lei nº 11.941, de 2009). IV - homologar acordos visando à transformação de penalidades pecuniárias na obrigação de executar medidas de interesse para a proteção ambiental; V - determinar, mediante representação do IBAMA, a perda ou restrição de benefícios fiscais concedidos pelo Poder Público, em caráter geral ou condicional, e a perda ou suspensão de participação em linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais de crédito; VI - estabelecer, privativamente, normas e padrões nacionais de controle da poluição por veículos automotores, aeronaves e embarcações, mediante audiência dos Ministérios competentes; VII - estabelecer normas, critérios e padrões relativos ao controle e à manutenção da qualidade do meio ambiente com vistas ao uso racional dos recursos ambientais, principalmente os hídricos.

O CONAMA, como órgão colegiado, é uma instância administrativa coletiva com função não só consultiva, mas também deliberativa. Esse perfil funcional, a cumular funções consultiva e deliberativa, autoriza a sua categorização como autêntico fórum público de criação de políticas ambientais amplas e setoriais, de vinculatividade para o setor ambiental e para a sociedade, com obrigação de observância aos deveres de tutela do meio ambiente.

Possui o CONAMA autorização legal para editar resoluções que visem à proteção das reservas ecológicas, entendidas como as áreas de preservação permanentes existentes às margens dos lagos formados por hidrelétricas. Consistem elas normas de caráter geral, às quais devem estar vinculadas as normas estaduais e municipais, nos termos do artigo 24, inciso VI e §§ 1º e 4º, da Constituição Federal e do artigo 6º, incisos IV e V, e § § 1º e 2º, da Lei n. 6.938/81. Uma vez concedida a autorização em desobediência às determinações legais, tal ato é passível de anulação pelo Judiciário e pela própria Administração Pública, porque dele não se originam direitos. (STJ, REsp 194.617/PR, Relator Ministro Franciulli Netto, Segunda Turma julgado em 16.4.2002, DJ 01.7.2002).

No entanto, Paulo Affonso Leme Machado(Direito Ambiental Brasileiro, 12ª edição, pág. 146) faz reparo à constitucionalidade do art. 8º, VI, da Lei 6.938/81, quando dá atribuição ao CONAMA de "estabelecer, privativamente, normas e padrões nacionais de controle da poluição por veículos automotores, aeronaves e embarcações, mediante audiência dos ministros competentes". Disse ali Paulo Affonso Leme Machado, naquela obra, que "o CONAMA não tem a atribuição dessas normas e padrões de forma privativa. O CONAMA, pelo art. 24, § 'º, da CF, tem competência para estabelecer normas e padrões gerais, que entretanto poderão ser suplementados pelos Estados, conforme o artigo 24, § 2º, da mesma CF".

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Para o caso é nítido o interesse a atuação do atual governo em mitigar a política ambiental.

III - A PROIBIÇÃO DO RETROCESSO

Mas, proíbe-se o retrocesso em matéria ambiental.

J.J. Gomes Canotilho ("Direito Constitucional e Teoria da Constituição",p. 338/340, item n. 3, 7ª ed., 2003, Almedina) ensinou:

"O princípio da democracia econômica e social aponta para a proibição de retrocesso social. A idéia aqui expressa também tem sido designada como proibição de 'contra-revolução social' ou da 'evolução reaccionária'. Com isto quer dizer-se que os direitos sociais e econômicos (ex.: direito dos trabalhadores, direito à assistência, direito à educação),uma vez obtido um determinado grau de realização, passam a constituir, simultaneamente, uma garantia institucional e um direito subjectivo. A' proibição de retrocesso social' nada pode fazer contra as recessões e crises econômicas (reversibilidade fáctica), pode fazer contra as recessões e crises econômicas (reversibilidade fáctica), mas o princípio em análise limita a reversibilidade dos direitos adquiridos (ex.: segurança social, subsídio de desemprego, prestações de saúde), em clara violação do princípio da proteção da confiança e da segurança dos cidadãos no âmbito econômico, social e cultural, e do núcleo essencial da existência mínima inerente ao respeito pela dignidade da pessoa humana. O reconhecimento desta proteção de direitos prestacionais de propriedade, subjetivamente adquiridos, constitui um limite jurídico do legislador e, ao mesmo tempo, uma obrigação de prossecução de uma política congruente com os direitos concretos e as expectativas subjectivamente alicerçadas. A violação no núcleo essencial efectivado justificará a sanção de inconstitucionalidade relativamente a normas manifestamente aniquiladoras da chamada justiça social."

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A proibição do retrocesso é princípio máxime no direito ambiental.

O direito à integridade do meio ambiente constitui prerrogativa jurídica de titularidade coletiva, refletindo, dentro do processo de afirmação dos direitos humanos, a expressão significativa de um poder deferido não ao indivíduo identificado em sua singularidade, mas, num sentido verdadeiramente mais abrangente, atribuído à própria coletividade social.

Nesse compasso dir-se-á que a governança ambiental exercida pelo CONAMA deve ser a expressão da democracia enquanto método de processamento dos conflitos. A sua composição e estrutura hão de refletir a interação e arranjo dos diferentes setores sociais e governamentais. Para tanto, necessária uma organização procedimental que potencialize a participação marcada pela pluralidade e pela igualdade política, bem como a real capacidade de influência dos seus decisores ou votantes.

IV - O CONAMA É UM ÓRGÃO PLURAL DE GOVERNANÇA DEMOCRÁTICA

O CONAMA, nesse passo, é um exercício de democracia participativa e representativa, que é totalmente contrária a um perfil concentrador e autoritário.

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É, pois, plural.

Assim é o desenho desses órgãos colegiados dentro da Constituição de 1988 na medida em que permitem a ampla participação popular por seus órgão de representação.

O enquadramento funcional e estrutural dos conselhos como instituições colegiadas viabilizadoras da participação popular nos processos decisórios governamentais foi discutido no julgamento da ADI 6121-MC, de relatoria do Ministro Marco Aurélio, que teve por objeto a validade do Decreto n. 9.759/2019, o qual dispôs sobre a extinção e estabelecimento de diretrizes, regras e limitações para colegiados na administração pública federal direta, autárquica e fundacional. O Plenário, por maioria, em análise de medida cautelar, entendeu pela inconstitucionalidade formal do Decreto 9.759/2019, na parte em que este previu atribuição de competência ao Poder Executivo para extinguir órgãos colegiados da administração pública criados por lei, conforme razões de decidir expressas na ementa do acórdão, ora transcrita:

Ementa: " COMPETÊNCIA NORMATIVA - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - ÓRGÃOS COLEGIADOS - PREVISÃO LEGAL EXTINÇÃO - CHANCELA PARLAMENTAR. Considerado o princípio da separação dos poderes, conflita com a Constituição Federal, a extinção, por ato unilateralmente editado pelo Chefe do Executivo, de órgãos colegiados que, contando, com menção em lei em sentido formal, viabilizem a participação popular na condução das políticas públicas - mesmo quando ausente expressa "indicação de suas competências ou dos membros que o compõem ". (ADI 6.121 MC, Rel. Min. Marco Aurélio, Pleno, DJ 17.6.2019).

Lembrou Paulo Affonso Leme Machado(Direito Ambiental Brasileiro, 12ª edição, pág. 143) que Morris Shaefer(Administration des Programmes de l'Environnement, pág.28) salientou a vantagem de uma larga participação no organismo colegiado dizendo que "as pessoas se sentem mais incorporadas à decisão finalmente adotada, mesmo se a escolha realizada pela instância responsável não é aquela da preferência da maioria dos participantes. Considera-se igualmente que a tomada de decisão participativa é um antídoto contra a apatia dos agentes da organização".

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Em uma democracia não se mitiga a participação popular.

Isso é próprio no modelo de análise do direito ambiental no Brasil, não só com o funcionamento do CONAMA como nas análises dos EI/Rima e ainda nas audiências públicas.

Ao conferir à coletividade o direito-dever de tutelar e preservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado, a Constituição exigiu a participação popular na administração desse bem de uso comum e de interesse de toda a sociedade . E assim o fez tomando em conta duas razões normativas. A primeira consiste na dimensão objetiva do direito fundamental ao meio ambiente. A segunda relaciona-se com o projeto constitucional de democracia participativa na governança ambiental.

Esse o caminho trazido pela ECO 92, em seu princípio 10:

"A melhor maneira de tratar questões ambientais é assegurar a participação, no nível apropriado de todos os cidadãos interessados. No nível nacional, cada indivíduo deve ter acesso adequado a informações relativas ao meio ambiente de que disponham as autoridades públicas, inclusive informações sobre materiais e atividades perigosas em suas comunidades, bem como a oportunidade de participar de processos de tomada de decisões. Os Estados devem facilitar a conscientização e a participação pública, colocando a informação à disposição de todos."

Em desenvolvimento ao roteiro normativo de proteção ambiental no contexto do Direito Internacional do Meio Ambiente, foi elaborada a Convenção de Aarhus sobre Acesso à Informação, Participação Pública na Tomada de Decisão e Acesso à Justiça em Matéria Ambiental (25.6.1998), na qual se tratou especificamente sobre a matéria da democracia ambiental.

O art. 7 do Acordo de Escazú (2018) vai nessa mesma linha de entendimento: é necessário, mister, a participação popular nessas decisões.

Como reconheceu a Corte Interamericana de Direitos Humanos, na Opinião Consultiva(OC) 23/2017:

"226. A participação pública representa um dos pilares fundamentais dos direitos instrumentais ou de procedimento, dado que é por meio da participação que as pessoas exercem o controle democrático dos gerenciamentos estatais e assim podem questionar, indagar e considerar o cumprimento das funções públicas. Nesse sentido, a participação permite às pessoas fazer parte do processo de tomada de decisões e que suas opiniões sejam escutadas. Designadamente, a participação pública facilita que as comunidades exijam responsabilidades das autoridades públicas para a adoção de decisões e, ao mesmo tempo, melhora a eficiência e credibilidade dos processos governamentais. Como já se mencionou em ocasiões anteriores, a participação pública requer a aplicação dos princípios de publicidade e transparência e, sobretudo, deve ser respaldado pelo acesso à informação que permite o controle social mediante uma participação efetiva e responsável.

227. O direito à participação dos cidadãos na direção dos assuntos públicos encontra-se consagrado no artigo 23.1.a) da Convenção Americana. No contexto das comunidades indígenas, este Tribunal determinou que o Estado deve garantir os direitos de consulta e participação em todas as fases de planejamento e implementação de um projeto ou medida que possa afetar o território de uma comunidade indígena ou tribal, ou outros direitos essenciais para sua sobrevivência como povo, de conformidade com seus costumes e tradições. Isso significa que além de aceitar e brindar informação, o Estado deve ser assegurado que os membros do povo tenham conhecimento dos possíveis riscos, incluídos os riscos ambientais e de salubridade, para que possam opinar sobre qualquer projeto que possa afetar seu território dentro de um processo de consulta com conhecimento e de forma voluntária. Portanto, o Estado deve gerar canais de diálogo sustentados, efetivos e confiáveis com os povos indígenas nos procedimentos de consulta e participação através de suas instituições representativas. 228. Com respeito a assuntos ambientais, a participação representa um mecanismo para integrar as preocupações e o conhecimento da cidadania nas decisões de políticas públicas que afetam ao meio ambiente. Assim mesmo, a participação na tomada de decisões aumenta a capacidade dos governos para responder às inquietudes e demandas públicas de maneira oportuna, construir consensos e melhorar a aceitação e o cumprimento das decisões ambientais. (...) 231. Portanto, esta Corte estima que, do direito de participação nos assuntos públicos, deriva a obrigação dos Estados de garantir a participação das pessoas sob sua jurisdição na tomada de decisões e políticas que podem afetar o meio ambiente, sem discriminação, de maneira equitativa, significativa e transparente, para o qual previamente devem ter garantido o acesso à informação relevante. 232. No que se refere ao momento da participação pública, o Estado deve garantir oportunidades para a participação efetiva desde as primeiras etapas do processo de adoção de decisões e informar o público sobre estas oportunidades de participação. Finalmente, os mecanismos de participação pública em matéria ambiental são variados e incluem, entre outros, audiências públicas, a notificação e consultas, participação em processos de formulação e aplicação de leis, bem como mecanismos de revisão judicial."

O CONAMA é um retrato dessa participação popular.

O Decreto questionado desmantela o CONAMA em consonância com a política antiambiental do governo federal, em afronta à Constituição(artigo 225) e as convenções internacionais na matéria.

Com o novo quadro estabelecido por aquele Decreto censurado diversas camadas da sociedade civil ficam condenadas à minoria nas decisões, criando um verdadeiro déficit democrático naquele órgão.

Em conclusão disse bem a ministra Rosa Weber naquela decisão:

"O processo deliberativo do CONAMA, como projetado pelo Decreto n. 9.806/2019, ao prever regra de maioria simples para a tomada de decisão, ao excluir das Câmaras Técnicas a participação das categorias heterogêneas e uma composição multissetorial, abertamente construiu uma instituição em que o Executivo Federal tem hegemonia decisória e incapacita a deliberação com os setores sociais e entes subnacionais. O arranjo amplifica a voz governamental e isola a participação social e federativa, ao colocá-las em um espaço de figuração."

Isso cria um fator censurável, data vênia, de desigualação nas decisões daquele órgão.

Ademais, a substituição do de escolha dos representantes sociais, do perfil eleitoral para um perfil fundado na aleatoriedade, viola abertamente os direitos fundamentais de participação e o projeto constitucional de uma democracia direta.

Importante, pois, em todas as suas circunstâncias, a decisão da ministra Rosa Weber naquela ADPF 623.

*Rogério Tadeu Romano, procurador regional da República aposentado. Professor de Processo Penal e Direito Penal. Advogado

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