A Proposta de Emenda à Constituição (PEC) do Pacto Federativo, enviada ao Congresso Nacional pelo Ministério da Economia, atribui ao Tribunal de Contas da União (TCU) o poder de uniformizar a interpretação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Tão arrojada quanto relevante, a PEC sofreu críticas injustas, resultantes de uma leitura exagerada do texto: a proposta não subordina ao TCU as cortes de contas estaduais nem ofende a autonomia federativa.
Há inúmeros estudos sobre o federalismo brasileiro e um dos raros consensos é o de que nosso sistema tributário, somado à distribuição constitucional de competências entre os entes, tornou o modelo extremamente dependente da União.
O poder de tributar é majoritariamente da União e, justamente por isso, sua responsabilidade por manter o equilíbrio fiscal da Federação, também. A Constituição diz categoricamente que a grave desorganização fiscal de um Estado é motivo para a drástica medida de intervenção federal (artigo 34, V). Entende-se que a atuação da União nesse caso tem o intuito de preservar a Federação, e não o contrário.
Dessa forma, a PEC é bem-vinda porque a LRF tem sido afrouxada de maneira sutil, por meio de hermenêutica criativa. São exemplos a interpretação que retira dos limites prudenciais a despesa com inativos dos demais Poderes, repassando-a ao Executivo, e a forma de contabilização dos recursos despendidos com organizações sociais no setor da saúde.
Não se pretende aqui combater os argumentos dos Estados federados. É, porém, uma triste coincidência o fato de essa criatividade invariavelmente favorecer a ampliação de gastos com servidores públicos, além de destoar da jurisprudência do TCU, que tem procurado impor padrão mais rigoroso à União.
Embora a Constituição e a LRF estabeleçam limites rígidos de gasto com pessoal, isso não impediu que alguns Estados dessem interpretação “flexível” à lei, permitindo a expansão dos gastos para além do que previa e votou o Congresso Nacional. Alguns exemplos de rubricas que já foram excluídas da despesa total com pessoal em decisões dos tribunais de contas locais:
1) CE, RS, BA, PE, DF e MT já decidiram que o abono de permanência dos servidores públicos não compõe o limite.
2) MG, BA, PE já decidiram que o adicional de um terço de férias dos servidores públicos não compõe o limite.
3) BA, PE e MG já decidiram que a indenização das férias e licenças-prêmio em pecúnia não compõe o limite.
4) TO e PB já decidiram que a parcela retida na fonte a título de Imposto de Renda dos servidores públicos não compõe o limite.
Não sem motivo, a Constituição considera o fiel cumprimento de leis federais – como é a LRF – algo tão sério que autoriza até mesmo a intervenção federal para assegurar sua correta execução (artigo 34, VI). E na nossa organização institucional o TCU é o órgão técnico que auxilia o Congresso Nacional a fiscalizar se suas normas estão sendo cumpridas, em especial as de finanças públicas.
Vale recordar que é privativo da União o poder de legislar sobre finanças públicas, dívida pública, fiscalização financeira e limites para a despesa com pessoal, com normas aplicáveis a todos os entes da Federação.
Considerando ainda que a União acaba sendo chamada a suportar situações de ruína financeira dos Estados – como nos mostra a História recente –, não é impróprio esperar que caiba a ela zelar pela observância uniforme dessa legislação.
Diante desse conjunto de fatos e normas, perguntamos: se a Constituição menciona tantas hipóteses de intervenção federal associadas à saúde fiscal dos Estados, seria correto falar, como fazem os críticos da PEC, em ofensa à cláusula pétrea acaso o Congresso, por emenda constitucional, venha a evitar que ocorram situações fiscais graves, que exijam intervenção?
Parece-nos que não.
Cabe repelir, por fim, a alegação de que a proposta subordina os tribunais de contas locais ao TCU: não se cria uma instância recursal federal para os julgamentos locais; não são dados ao TCU, por exemplo, poderes para rever casos concretos, ainda que eventualmente a decisão pareça ser gritantemente errada.
A PEC limita-se a criar um necessário dispositivo de uniformização da interpretação das normas fiscais federais, a ser feita em caráter abstrato, e dotar a instituição responsável por essa tarefa dos mecanismos de enforcement correspondentes.
Estamos convencidos de que escolher o TCU como instituição responsável por fazê-lo é uma das possibilidades constitucionalmente válidas à disposição do Congresso Nacional, e em nada afeta o pacto federativo ou sobrepõe o TCU às competências dos tribunais de contas estaduais.
É bem verdade que a PEC poderia ter previsto um rito mais participativo e um quórum elevado para a adoção de decisão vinculante de tal envergadura, mas o processo legislativo está apenas começando e certamente o Congresso Nacional dará sua contribuição para que o texto final contemple os interesses nacionais sem ofender cláusulas pétreas.
* RESPECTIVAMENTE, MINISTRO DO TCU, PESQUISADOR VISITANTE NA CARDOZO SCHOOL OF LAW, DE NOVA YORK, E NA UNIVERSIDADE PARIS 1 PANTHÉON SORBONNE, PROFESSOR DA UERJ E DOS CURSOS DE MESTRADO DA UNINOVE E DA FGV DIREITO-RIO; E CONSELHEIRO DO TCE-TO, GRADUADO EM COMUNICAÇÕES PELA ACADEMIA MILITAR DAS AGULHAS NEGRAS E EM DIREITO PELA UNIVERSIDADE DE FORTALEZA
