Ana Claudia Farranha , Doutora em Ciências Sociais (UNICAMP), professora do Programa de Pós Graduação em Direito (PPGD) da UnB
Frederico Lustosa da Costa - Doutor em Gestão (ISCTE-IUL-Portugal) e professor do Programa de Pós-graduação em Administração (PPGAd) da UFF.
Temístocles Murilo de Oliveira Júnior - Doutor em Políticas Públicas (UFRJ) e Coordenador-Geral em Inovação na Prevenção à Corrupção da CGU.
No último dia 30 de abril, o plenário do STF referendou decisão liminar do ministro Alexandre de Moraes, declarando a inconstitucionalidade do trecho da MP n° 928/2020 que incluía o Artigo 6º-B na Lei nº 13.979, de 6 de fevereiro de 2020, que dispõe sobre as medidas para enfrentamento da emergência de saúde pública do coronavírus.
O aludido artigo suspendia, durante a atual situação de calamidade, os prazos de atendimento de pedidos feitos com amparo na Lei de Acesso à Informação (LAI), cuja resposta dependesse que agentes públicos em quarentena, teletrabalho ou em regimes equivalentes acessassem presencialmente suas repartições ou que demandassem a atuação de agentes ou setores envolvidos prioritariamente no enfrentamento da emergência sanitária.
A exposição de motivos da MP e as declarações em defesa dessa suspensão centraram seus argumentos na necessidade de se reduzir os riscos de contaminação dos agentes envolvidos no tratamento de pedidos que não pudessem ser realizados de forma remota e de resguardar a capacidade operacional de órgãos e entidades que atuassem no combate à pandemia, com destaque àqueles nos níveis estadual e municipal. Para os críticos da medida, mesmo durante uma pandemia, a suspensão dos prazos de resposta desses pedidos poderia impor um sigilo indevido e esconder mal feitos à medida que se inibisse o controle social, favorecendo a corrupção.
Para traçar um panorama um pouco mais claro sobre o caso e os princípios e demandas em jogo, convém apresentar dados sobre pedidos de acesso à informação, respostas a esses pedidos e manifestações de ouvidoria cujo assunto remetesse ao termo "Covid-19" e a partir de 20 de março, quando foi aprovada a situação de calamidade pública. Também é útil mostrar os resultados da última avaliação dos mecanismos de transparência passiva dos governos federal, estaduais e municipais.
Os dados sobre pedidos de informação dirigidos e respondidos por órgãos e entidades do Poder Executivo federal indicam tanto o aumento de pedidos quanto à relevância do assunto "Covid-19". O último Informe Semanal[1], publicado pela CGU, aponta evolução da média diária de pedidos de 377 para 401, acompanhada pelo aumento da média de respostas de 375 para 382, sendo que, destas últimas, 12,6% correspondiam ao assunto "Covid-19". Dessas respostas sobre a pandemia, somente 9% (124) estavam ligadas ao Ministério da Saúde, enquanto o Ministério da Cidadania, a Caixa e o Ministério da Economia, representaram 47% (670), 14% (205) e 10% (142), respectivamente. Assim, mais de 70% das respostas foram oferecidas a pedidos enviados a unidades não ligadas a prestação de serviços de saúde ou à contratação ou compras relacionadas a esses serviços, mas sim a ações para redução dos impactos econômicos e sociais da crise.
Sobre as manifestações dirigidas às ouvidorias federais sobre o assunto "Covid-19", a maioria era composta de solicitações e reclamações que representaram 32,3% (3.697) e 20,1% (2.295), respectivamente, conforme o Painel Resolveu[2], mantido pela CGU. Ou seja, mais de 50% das manifestações não tratavam sobre possíveis ilícitos, mas de demandas de informações dirigidas pela sociedade à administração pública federal acerca de serviços públicos e ineficiências relacionadas a eles. Deste total, 23,7% (1.419), 20% (1.203) e 16% (402) foram dirigidas ao Ministério das Cidades, Ministério da Economia e Dataprev, respectivamente. De forma similar aos pedidos de informação, quase 60% das solicitações e reclamações acerca do assunto "Covid-19" foram dirigidas a unidades responsáveis por ações para redução dos impactos econômicos e sociais.
Quanto aos estados e municípios, não foram localizados dados consolidados sobre os pedidos de acesso desde a decretação do estado de calamidade. Sobre as manifestações de ouvidoria dirigidas a esses entes federativos, os números obtidos foram bastante reduzidos. Buscando então a avaliação do funcionamento dos mecanismos de transparência passiva, constata-se que os resultados da última Escala Brasil Transparente[3], que adota variação de 1 a 10, indica que somente dois Estados tiveram nota inferior a 8, enquanto que quase 70% dos municípios tiveram nota inferior a 5. Em certa medida, esse resultado leva a crer que grande parte dos Municípios ainda não dispõe de estruturas para o funcionamento a contento dos serviços de informação ao cidadão.
Mesmo que não haja correspondência direta entre pedidos de informação e manifestações de ouvidoria, é bastante plausível estabelecer uma relação entre o acesso à informação e a participação social para melhoria das políticas e serviços públicos. Os resultados sugerem que, no nível federal, os mecanismos de acesso à informação podem estar sendo acionados não só para prevenção da corrupção neste contexto de calamidade, mas para favorecer a interlocução entre sociedade e administração e consequente melhoria da coordenação e eficiência de serviços que vão além da saúde, alcançando programas de redução dos impactos da crise em outras áreas.
Três pontos merecem ser destacados com relação ao acesso à informação num contexto de calamidade. O primeiro é que o acesso à informação é caro à democracia e à interlocução sociedade-Estado, reforçando a integridade e a eficiência na condução das políticas e serviços públicos tanto em períodos de normalidade quanto em situações de pandemia. O segundo é que a LAI e os demais componentes da política de acesso à informação não trazem dispositivos acerca da aplicação, funcionamento ou monitoramento de mecanismos de acesso em contextos similares ao atual. O terceiro é que calamidades públicas e emergências acontecem e acontecerão com maior ou menor previsibilidade e impacto, impondo que os governos federal, estaduais e municipais atuem de forma íntegra e eficiente, o que demanda cooperação e coordenação entre os órgãos dessas esferas e entre estes e a sociedade, tornando imprescindível o funcionamento dos instrumentos de acesso à informação.
Em face dessas constatações, que lições a crise atual e de seus desdobramentos oferecem aos estudiosos da matéria? De que forma é possível mitigar as contradições entre a manutenção dos mecanismos de acesso à informação e o enfrentamento de situações de calamidade, que, inclusive, depende do próprio acesso para viabilizar a interlocução e coordenação entre atores e sociedade e para garantir a eficiência e a integridade das ações adotadas?
Um desafio colocado pelo momento é saber quais informações são de fundamental importância para as ações de enfretamento da pandemia e seus efeitos. Nesse sentido, urge a criação de protocolos que apontem dados sobre o comportamento da doença, número de mortos, medidas sanitárias, medidas de auxílio a população vulnerável, pontos de testagem em massa, número de testes, número de infectados, pontos de atendimento de saúde, informações de atividades em funcionamento, informações e protocolos de atividades que voltarão a funcionar, regras administrativas sanitárias (uso de máscara, multas, etc.), entre outras. Os portais de informação poderiam, por exemplo, apresentar painéis com dados sobre a pandemia e medidas, tais como os citados acima e, assim, o terrível e doloroso momento que o país enfrenta poderia ser um passo além na efetivação do direito à informação pública.
A Covid-19 oferece esta oportunidade, mas, outras crises, como os vazamentos do petróleo no litoral, os rompimentos de barragens, os incêndios na Amazônia epidemias mais localizadas apontam para a necessidade de tornar e a transparência ativa mais flexível. A Covid-19 nos coloca atentos a isso, mas, outros momentos, como vazamentos de petróleo no litoral, rompimentos de barragens, incêndios na Amazônia e outras epidemias apontam a necessidade de pensarmos que os mecanismos de transparência ativa e passiva talvez devessem ser mais flexíveis e adaptáveis. Como definir protocolos de recolhimento de informações, quais informações divulgar e como se deve se dar o uso de TICs nesses momentos? Como a informação pública produzida por diferentes atores é utilizada? Esses produtores de informação agem de maneira coordenada? É possível estabelecer algum parâmetro de governança entre atores e instituições para informação pública em situações de calamidade?[4]
Neste contexto, talvez, a grande lição sobre o acesso à informação esteja relacionada à necessidade de um novo olhar sobre sua finalidade e à adoção de novas aplicações de inteligência artificial (IA) e tecnologias de informação e comunicação (TIC) que podem agilizar respostas no marco da transparência ativa e passiva, considerando nesse aspectos, as medidas éticas, de proteção e anonimização de dados e revisão humana que se fizerem necessárias. Por essa linha, o uso de soluções que permitam redefinição mais ágil do rol de informações necessárias, a depender das diferentes situações, combinado com a ampliação das práticas de transparência ativa ou de transparência passiva com respostas automatizadas configuram como medidas que tanto podem desonerar órgãos e entidades que precisam concentrar suas capacidades e recursos em momentos de crise, quanto que garantir a continuidade dos serviços de acesso.
Assim, com os dados trazidos e ideias que desenvolvidas ao longo do texto, espera-se contribuir para o debate sobre a mitigação do aparente dilema "salomônico" entre a necessidade da manutenção do acesso à informação e a demanda pela concentração de esforços e recursos de órgãos e entidades em ações de enfretamento, em contextos de calamidade pública. A breve proposta presentada, cujos desafios de implementação e coordenação com outras medidas ainda precisariam ser melhor analisados, pode ser um primeiro passo, significativo, para rever a articulação entre os conceitos de transparência ativa e passiva em momentos em que o bem mais precioso a ser protegido é a vida, e que, ao mesmo tempo, resgatar o sentido da Declaração Universal dos Direitos Humanos, onde está inscrito um dos princípios fundamentais das democracias contemporâneas - o direito à informação.
[1]https://www.gov.br/cgu/pt-br/assuntos/noticias/2020/04/lai-governo-federal-mantem-atendimento-de-pedidos-apos-estado-de-calamidade/InformeSemanal_LAI_20200424.pdf
[2]http://paineis.cgu.gov.br/resolveu/index.htm
[3]https://relatorios.cgu.gov.br/Visualizador.aspx?id_relatorio=22
[4]Ver BATAGLIA, M. e FARRANHA, A. C. Governança e Administração Pública: o uso de tecnologias para a prevenção da corrupção e promoção da transparência. Revista da CGU, v. 11, n. 18, 2019.
