Fabiano Maury Raupp, Doutor em Administração (UFBA). Professor Associado do Centro de Ciências da Administração e Socioeconômicas (ESAG) da Universidade do Estado de Santa Catarina (UDESC). É líder do Núcleo de Estudos para o Desenvolvimento de Instrumentos Contábeis e Financeiros e membro do Observatório de Finanças Públicas (OFiP).
Ana Rita Silva Sacramento, Doutora em Administração (UFBA). Professora Adjunta da Escola de Administração (EA) da Universidade Federal da Bahia (UFBA). É líder do Observatório de Finanças Públicas (OFiP).
O Congresso Nacional aprovou, em 21 de dezembro, a proposta de orçamento da União para 2022. Aguarda-se que a mesma seja sancionada pelo presidente da República e publicada no Diário Oficial da União nesses primeiros dias de janeiro. Algumas das previsões orçamentárias na proposta chamam a atenção, como ocorre com o valor de mais de R$ 21 bilhões, dos quais 4,9 bilhões para fundo eleitoral e 16,5 bilhões para emendas de relator-geral [1]. Neste artigo, onde se postula a transparência, tanto na fixação quanto na execução dos recursos orçamentários como um valor imprescindível dos regimes democráticos, o foco está direcionado às emendas parlamentares.
Deve-se deixar claro que a ideia do artigo não é criticar a destinação de recursos via emendas parlamentares, já que se trata de um instrumento criado por lei, e que representa uma importante e esperada fonte de financiamento pelos entes subnacionais [2]. Ademais, foi a própria Constituição Federal de 1988 que restabeleceu a participação do Poder Legislativo na elaboração do orçamento público como forma de tornar esse processo mais democrático. Contudo, o que se tem notado é que, de forma incremental, medidas têm sido adotadas de modo que a prerrogativa de propor emendas sobre a despesa no projeto de lei de orçamento seja mantida e até ampliada, porém, desacompanhada de transparência.
Nessa seara, duas questões nos parecem centrais. A primeira diz respeito às emendas de relator, que no modus operandi atual foram robustecidas a partir da inovação introduzida pela Lei de Diretrizes Orçamentária 2019 [7] e que tem sido repetida pelas suas subsequentes. Desde então, o parlamentar designado pelas lideranças do Congresso Nacional como relator geral da LOA junto aos demais congressistas [4] passou a contar com um identificador de Resultado Primário (RP 9) para inclusão exclusiva de suas emendas, o que sem dúvida lhe conferiu grande poder político e financeiro. Nesse caso, há que se questionar a discricionariedade na decisão do destino do dinheiro público dessa categoria de programação orçamentária, uma vez que os pleitos são encaminhados por parlamentares ao relator-geral mediante simples ofícios, o que gera margem para acordos informais, que priorizem atendimentos que resultem em votos, envolvendo inclusive o Poder Executivo,.
A segunda refere-se à inovação trazida pela Emenda Constitucional (EC) nº 105/2019 [3], já que permite que emendas individuais apresentadas por parlamentares ao Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) possam alocar recursos aos entes subnacionais - Estados, Distrito Federal e Municípios - sem exigir informações básicas para a transparência e o controle da gestão do dinheiro público na modalidade designada por transferências especiais sem finalidade definida. Nesse caso, o que se questiona é a "dispensa" do acompanhamento de órgãos externos de fiscalização e controle federais - CGU, TCU e MPF - na aplicação desses recursos. [5].
É fato que o valor do orçamento do Governo Federal aplicado em emendas parlamentares tem crescido de forma vertiginosa. Ainda que não se possa afirmar que tal crescimento seja exclusivamente em decorrência dessas inovações, urge a adoção de medidas para, ao menos, mitigar a opacidade trazida no bojo de cada uma delas.
Sem esquecer dos argumentos favoráveis, visto que as emendas parlamentares reduzem trâmites burocráticos e agilizam a entrega de recursos aos entes subnacionais, é preocupante a redução da carga de órgãos de fiscalização e controle sobre o repasse de recursos por essa específica forma, fiando o acompanhamento de recursos federais repassados às municipalidades a cargo apenas do Tribunal de Contas da jurisdição do ente recebedor, e do cidadão que poderá consultar os dados disponibilizados nos portais de transparência [6]. Neste sentido, a definição de mecanismos mínimos de controle, indicando de que forma os municípios pretendem aplicar os recursos, e a transparência desse processo são fundamentais para subsidiar a fiscalização pelos órgãos competentes e o controle por parte do cidadão [6].
Trata-se de um cenário em que as emendas parlamentares protagonizam debates acerca do orçamento público. Assim, merecem o nosso acompanhamento sobre as prioridades/critérios que serão basilares para o processo de alocação de recursos. Pretende-se, pois, chamar a atenção para questões como critérios alocativos, prioridades na destinação dos recursos [2]. E, fazendo referência ao título do trabalho, deve-se buscar frear o avanço do sigilo nas emendas parlamentares antes que se torne a regra.
Pontue-se que algumas ações já foram tomadas nesta direção, as quais entendemos terem sido motivadas em reação às manifestações de setores da sociedade. No caso das emendas de relator, apelidada por "orçamento secreto", uma delas trata-se da Resolução n. 2, de 2021-CN [8], que alterou a Resolução nº 01/2006-CN, com vistas a ampliar a transparência da sistemática de apresentação, aprovação e execução orçamentária das emendas de relator-geral.
Outra ação diz respeito ao Decreto n. 10.888/2021 [9], que dispõe sobre a publicidade e a transparência das comunicações realizadas entre os órgãos, fundos e entidades do Poder Executivo federal e o relator-geral do projeto de lei orçamentária anual sobre a execução de recursos decorrentes de emendas. Contudo, seus efeitos em prol da transparência ainda precisarão ser observados ao longo do novo ano e nos próximos.
Já no caso das transferências especiais sem finalidade definida, nenhuma medida restauradora do poder de controle e fiscalização dos órgãos federais pôde ser reportada até o momento, sinalizando, portanto, que o "cheque em branco" continuará a circular com total liberdade.
Desta forma, é possível associar o provérbio chinês "se não queres que ninguém saiba, não o faças" aos atos praticados na gestão pública, onde a transparência deve ser a regra, e o sigilo a exceção. Para tanto, é imperativo um debate mais amplo a respeito destas questões, que justifiquem e corroborem a decisão de alteração da sistemática de destinação de recursos no orçamento por meio de emendas parlamentares, pois, levando-se em conta o que foi observado, a transparência orçamentária, se já admitida como importante no Brasil, ainda enfrenta sérias dificuldades para se estabelecer como um valor inegociável.
Notas
[1] MARTELLO, A. et al. Congresso aprova Orçamento 2022 com mais de R$ 21 bi para fundo eleitoral e emendas de relator. G1. Disponível em:
https://g1.globo.com/politica/noticia/2021/12/21/orcamento-2022-votacao-congresso.ghtml Acesso em: 03 jan. 2022.
[2] MENEZES, E. C. de O; MEINCHEIM, G. L.; RAUPP. F. M. "Segue o Pix": as Emendas Parlamentares e o Projeto de Orçamento para 2022. Estadão. Disponível em: https://politica.estadao.com.br/blogs/gestao-politica-e-sociedade/segue-o-pix-as-emendas-parlamentares-e-o-projeto-de-orcamento-para-2022/ Acesso em: 03 jan. 2022.
[3] BRASIL. Emenda Constitucional nº 105, de 12 de dezembro de 2019. 2019. Acrescenta o art. 166-A à Constituição Federal, para autorizar a transferência de recursos federais a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios mediante emendas ao projeto de lei orçamentária anual. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc105.htm Acesso em: 03 jan. 2022.
[4] AGÊNCIA SENADO. Especialistas defendem transparência na elaboração das emendas de relator. Disponível em: https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2021/11/11/especialistas-defendem-transparencia-na-elaboracao-das-emendas-de-relator Acesso em: 02 jan. 2022.
[5] RAUPP. F. M. et al. Sem Transparência "a Emenda Sairá Pior que o Soneto". Estadão. Disponível em: https://politica.estadao.com.br/blogs/gestao-politica-e-sociedade/sem-transparencia-a-emenda-saira-pior-que-o-soneto/ Acesso em: 03 jan. 2022.
[6] RAUPP, F. M.; SACRAMENTO, A. R. S. As transferências especiais do orçamento público prescindem de controle? In: ALMEIDA, D. R. de et al. (Org.). Finanças Públicas no Cotidiano Brasileiro. Salvador: EDUFBA, 2021.
[7] BRASIL. Lei n. 13.898, de 11 de novembro de 2019. 2019. Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e a execução da Lei Orçamentária de 2020 e dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/lei/L13898.htm Acesso em: 03 jan. 2022.
[8] BRASIL. Resolução n. 2, de 2021-CN. 2021. Altera disposições da Resolução nº 01/2006-CN, para ampliar a transparência da sistemática de apresentação, aprovação e execução orçamentária referente às emendas de relator-geral. Disponível em: https://legis.senado.leg.br/norma/35212493/publicacao/35215392 Acesso em: 03 jan. 2021.
[9] BRASIL. Decreto n. 10.888, de 09 de dezembro de 2021. 2021. Dispõe sobre a publicidade e a transparência das comunicações realizadas entre os órgãos, fundos e entidades do Poder Executivo federal e o relator-geral do projeto de lei orçamentária anual sobre a execução de recursos decorrentes de emendas. Disponível em:https://in.gov.br/en/web/dou/-/decreto-n-10.888-de-9-de-dezembro-de-2021-366038343 Acesso em: 03 jan. 2021.
