A sociedade civil organizada é parte central de qualquer democracia saudável. A partir da redemocratização do Brasil, com a Constituição Federal de 1988, houve um relevante esforço de inclusão da participação popular na formulação e implementação de políticas públicas, por meio da aproximação entre Estado e sociedade civil.
São exemplos a criação de conselhos participativos no âmbito dos entes da Administração Pública, bem como a construção de modelos contratuais de parceria, em que organizações da sociedade civil pactuam a realização de atividades de interesse social, no campo da saúde, cultura, educação, assistência social, ciência e tecnologia, entre outros.
Por meio de tais estratégias, as entidades sem fins lucrativos passaram a ser instrumentos para ampliar a capacidade de atuação do Estado, nas suas mais variadas obrigações, ampliando também as perspectivas no campo das políticas públicas.
Ao lado das possibilidades de colaboração mais direta com o Estado, durante os mais de 30 anos de regime democrático, constatou-se o florescimento de diversas iniciativas na luta pelo reconhecimento e garantia de direitos. São exemplos os movimentos de moradia e de reforma agrária se consolidaram ao longo dos anos, movimentos ligados ao fortalecimento da garantir de direitos na primeira infância e mobilizações diversas, como a estudantil que trouxe à tona importantes pautas na área da educação.
Portanto, em termos gerais, foi possível observar um reconhecimento crescente da importância da sociedade civil brasileira e um avanço, nem sempre linear, do fortalecimento institucional da democracia no País.
Em 2019, este processo começa a ter sua rota alterada. Na sequência de várias crises institucionais, políticas e econômicas que marcam o período recente da história brasileira, o que se percebe é uma virada significativa na forma como o Poder Público lida com tais entidades, nos diversos entes da federação.
É verdade que a aproximação da sociedade civil organizada e Poder Público não se deu, ao longo dos anos, imune de críticas e questionamentos. Contudo, estas considerações, em sua grande maioria, foram especificamente direcionadas ao funcionamento dos modelos de parcerias propostos e à extensão do papel de representação participativa. Neste sentido, as críticas direcionadas contribuíram para o aprimoramento dos modelos, seja por fomentar a implementação de novos marcos regulatórios, como no caso da CPI das ONGs que acabou motivando a formulação do Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil, seja pela ampliação dos sistemas eletrônicos de controle, a sistematização de dados e informações, a produção de conhecimento etc.
Desde o início do ano, o que se nota é que as iniciativas e o discurso adotados tiveram como enfoque criar um ambiente de antagonismo à sociedade civil organizada, semeando um clima permanente de desconfiança. A atuação governamental parte de premissa de que grande parte da sociedade civil representa oposição política ao governo, e que, no contexto de autoritarismo que vivenciamos, deve ser eliminada.
Nesta direção, as medidas tomadas, ausentes de qualquer caráter efetivamente construtivo, têm como intuito fragilizar e impedir o funcionamento e avanço destes atores e, principalmente, suas pautas.
Durante a campanha presidencial, Jair Bolsonaro já havia se referido ao conjunto das organizações da sociedade civil como "bandidagem" que presta "desserviço ao Brasil". No primeiro dia do mandato, o presidente editou a MP nº 870/2019 que estabeleceu para a Secretaria de Governo uma competência de supervisão e monitoramento das atividades de organizações não-governamentais. Após pressão de representantes da sociedade civil, este texto foi revisto e a versão da MP convertida em lei conferiu à Secretaria de Governo a responsabilidade de interlocução com organizações não-governamentais.
Em 11 de abril, foi publicado o Decreto nº 9.759/2019 que determinou a extinção de colegiados da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional. Esta medida atingiu diretamente vários conselhos que contam com a participação de representantes da sociedade civil, atuantes em temas como proteção dos direitos das pessoas com deficiência, das crianças e adolescentes, das mulheres, entre outros. Houve também a reformulação da estrutura de uma série de colegiados, como o Conselho Nacional de Políticas sobre Drogas - Conad, em que foi extinta a representação da sociedade civil, previamente existente.
Diante da flagrante inconstitucionalidade, o Decreto foi objeto de questionamento no Supremo Tribunal Federal, que deferiu liminar impedindo a extinção de colegiados criados por lei.
No tocante à política ambiental, vê-se que estruturas relevantes sofreram com o desmonte dos conselhos participativos, como é o caso do Conselho Nacional do Meio Ambiente - Conama, em que a representação da sociedade civil foi drasticamente reduzida. O impacto negativo também pode ser notado na crise de vazamento de óleo na costa do Nordeste, diante da extinção de dois comitês que integravam o Plano Nacional de Contingência para Incidentes de Poluição por Óleo em Água.
O governo desconsiderou, ainda, a relevância das organizações da sociedade civil para a instrumentalização da preservação de biomas, especialmente no que diz respeito à proteção contra o desmatamento na Amazônia. O ministro do Meio Ambiente, Ricardo Salles, no âmbito do Fundo Amazônia, determinou logo no início do ano uma suspensão das parcerias firmadas com entidades do terceiro setor que eram responsáveis pela execução de boa parte das atividades realizadas para conservação da floresta e combate ao desmatamento.
No âmbito de estados e municípios, há recorrentes contingenciamentos e cortes nos repasses de recursos acabam por inviabilizar a execução de serviços pelas entidades parceiras, como no Rio de Janeiro, em que equipamentos de saúde e de cultura, geridos por organizações sociais por meio de contratos de gestão, sofrem já há anos com a ameaça constante de interrupção de suas atividades, devido à inexistência de repasse. Estas mesmas circunstâncias de incerteza quanto ao fluxo de repasse também podem ser verificadas no estado de São Paulo, em que as organizações sociais de cultura gestoras de museus sofreram com significativa redução dos montantes recebidos para execução de suas atividades no ano de 2019.
Para além dos cortes de repasses, o próprio regramento jurídico a que estão submetidas as parcerias firmadas entre Poder Público e entidades do terceiro setor, vem sendo alterado.
Novas normativas acabam por minar a autonomia das organizações, colocando em risco a própria sustentabilidade do modelo, essencialmente colaborativo. A Secretaria de Estado da Saúde do Estado de São Paulo emitiu Resolução SS nº 107/2019, em junho deste ano, restringindo as possibilidades de rateio de despesas no âmbito da execução de múltiplos contratos de gestão, eliminando potenciais ganhos de economicidade e eficiência, promovidos pelas OSs.
Apontam na mesma direção perigosa as propostas de entes federativos quanto à inclusão de valores contratados com entidades do terceiro setor no cálculo do limite de gastos com pessoal, nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal. Estas medidas demonstram profunda incompreensão da natureza jurídica dos modelos de parceria e contribuem para eliminar as potenciais vantagens percebidas na relação entre sociedade civil organizada e Estado.
À margem deste cenário, merece destaque um importante avanço no que diz respeito ao tema da sustentabilidade econômica das organizações da sociedade civil. Fruto de esforço incessante de representantes do terceiro setor, que há anos se organizavam para promover a regulação do tema, e, em decorrência de Medida Provisória editada em 2018 após o incêndio do Museu Nacional, foi sancionada em janeiro de 2019 a Lei de Fundos Patrimoniais (Lei nº 13.800/2019).
Este texto legal introduziu um arcabouço jurídico para disciplinar a relação entre a Administração Pública e fundos patrimoniais e o estabelecimento de ajustes de parceria, e disciplinou também o modelo de governança destes fundos, a partir da criação da figura das organizações gestoras de fundos patrimoniais, que podem ser constituídas na forma de associações ou fundações privadas.
A figura dos fundos patrimoniais é estratégia instrumental para contribuir com a sustentabilidade econômica das entidades da sociedade civil, na medida em que possibilitam a perenidade de doações de cunho filantrópico, por meio da manutenção do principal da doação no fundo. A nova lei teria maior potencial para ampliar doações se tivesse sido articulada com estratégias de exoneração fiscal, mas não deixa de conferir maior segurança jurídica a potenciais doadores, ao individualizar e separar os patrimônios do fundo e das instituições apoiadas.
Diante do contexto de contingenciamento de recursos e os cortes no orçamento promovidos pelo governo federal, há uma tentativa de desenvolver parcerias com organizações sociais associada à instituição de fundos patrimoniais. Este é o caso do programa "Future-se" do Ministério da Educação, desenvolvido com o intuito de tornar mais eficiente a gestão de instituições de ensino superior, por meio de ajustes com entidades privadas, muito embora o projeto, até o momento, careça de maior definição quanto à sua forma de implementação.
É inescapável concluir que 2019 foi um ano de grandes desafios à sociedade civil organizada. Ataques à legitimidade destas organizações desafiam sua forma de agir ao mesmo tempo que catalisam esforços para evitar maiores perdas às conquistas e encontrar caminhos para o avanço da atuação no campo das políticas pública.
*Mariana Chiesa Gouveia Nascimento, doutora em Direito do Estado pela Faculdade de Direito da USP, sócia do escritório Rubens Naves Santos Júnior Advogados
